电梯安全“首负责任”到底该由谁承担

电梯安全立法争论背后的责任与利益博弈

 

    近日，电梯出事首先由物业管理公司先行承担“首负责任”的《广东省电梯安全条例》（以下简称《条例》）立法。在省人大常委会法工委就“首负责任”召开的立法评估会，以及广东卫视《社会纵横》节目录制辩论会上，《条例》中关于电梯出事首先由物业管理公司先行承担“首负责任”的内容遭到广东省物业管理协会的激烈反对。

    该协会反对的主要理由是：90%的物管企业公司属于小微企业，绝大多数物管企业无法承担赔偿金，超出了承担安全保障义务应有的边界。显然，广东省物业管理协会不愿意担负企业主体质量安全责任，而将“首负责任”与最终责任相混淆，是其反对在立法中将物业公司作为承担电梯安全“首负责任”的症结所在。

    按照业主与物业公司之间的消费服务关系，物业公司作为直接服务电梯乘坐人的管理单位，构成了电梯日常使用、管理、维护、救助链条的龙头。也就是说，物业公司是电梯事故的第一责任人。

    2012年5月，广东省质监局制定的《广东省电梯安全监管改革方案》，经质检总局和广东省政府批复同意广州、东莞两市先行先试。截至目前，全省51.4万多台在用电梯中确定使用管理权者“首负责任”率达到93%，购买电梯责任险投保率达64%，由电梯制造单位维保或其授权和委托维保的比例达46%。这充分表明，广东以落实企业主体责任为核心，权益保护为基础，保险救济和社会救助为保障，质量监管和风险评估为技术支撑，政府依法监管为一般强制的现代电梯监管格局已初步形成。

    面对取得的成绩，广东省人大常委会认为，仅仅一次行政监管体制的改革不能满足老百姓对电梯安全的期盼和要求，应该拟制定电梯安全管理方面的地方性法规，明确使用管理权者“首负责任”，全面理顺电梯制造、安装、使用、管理等各环节权责关系，不仅是社会管理对立法的需求，也是通过地方立法的形式，巩固当前电梯行政监管改革取得的成效。去年，由华南理工大学立法基地起草的《条例》草案建议稿中，提出了电梯使用管理者的“第一赔付责任”。《条例》明确提出，在电梯发生事故或故障造成人身伤害或财产损失，受害人向电梯使用管理人提出赔偿要求的，应当由电梯使用管理人承担首先赔付责任，及时救治、安置伤亡人员，并垫付相关费用。也就是说，一旦发生事故，电梯的使用管理者要先行承担赔付责任，“首负责任”不等于最终责任，只是及时为消费者提供救助渠道。

    这一条让参加立法评估会和电视辩论会的广东和深圳物业管理协会“炸开了锅”。他们认为，物业管理不过是小区的“保姆”，物管费微薄，物业管理服务企业面临一些经营上的困难，由于这几年劳动力成本不断上涨，加上维护、清洁、日常维修，不少物管公司处于亏损状态，哪能承受电梯出事带来的巨额赔偿？甚至直批这是维稳政策，不是立法政策，有非常明显的部门立法的嫌疑。

    面对广东省、深圳市物业管理协会将责任赔偿与社会救助、过错责任与安全责任、“首负责任”与最终责任几个概念相混淆的情况，广东省质监局局长任小铁从法理依据、转变政府职能、推动社会管理突破等，耐心细致逐一作了回答。他首先动之以情地问在场的反对者：如果你们乘坐电梯出了事，你找谁？“首负责任”不是过错责任，物业公司作为电梯安全链条上的龙头，承担“首负责任”才能让受害者得到及时救助，减少事后责任主体间的扯皮，才能有助于形成完善的事前有预防、事中有监管、事后有保障的安全链。他举例说，民用航空，即便是一个很小的航空公司，起飞前要检测，降落后要维护。出现安全事故，乘客只找航空公司索赔，因为航空公司直接与消费者构成了利益关系。任小铁特别强调，地方立法要回归到消费者层面，为防止相关利益集团对立法的干预，恰恰要站在消费者的角度来考虑。

    来自广州市质监局的一组数据显示，自2012年，该市试点推行“首负责任”以来，全市电梯确权率达100%，投保率达80%。该局特种设备处处长杨延辉认为，“首负责任”正是广州电梯试点改革取得成效的突破口。这两年，广州发生的几起电梯事故，正是由于物业公司积极协调，将伤者最快速度送到医院救治，通知电梯维保公司快速到达现场，告知保险公司尽快到现场商谈赔付，使多起公共安全危机事件在悄然中化解。这都是得益于电梯安全监管体制改革的“首负责任”制度。

    一些法律专家认为，明确物业公司使用管理人的“首负责任”，并通过合同确定下来，其实质是所有权人责任的延伸。一方面，业主委托物业公司对电梯进行日常管理维护，出于技术上考虑，物业公司会委托维保公司进行电梯的日常维护工作。另一方面，根据合同相对性原理，业主没有与维保公司签订维修保养协议，电梯事故发生后，业主就不能直接向维保公司主张违约责任，只能向物业公司主张违约责任。按照《消费者权益保护法》第40条规定：“消费者在接受服务时，其合法权益受到损害的，可以向服务者要求赔偿。”因此，不论是从违约责任角度，还是从消费者权益保护角度，物业公司应当承担“首负责任”。

    既然如此，广东省、深圳市物业管理协会为何极力反对承担“首负责任”呢？

    据了解，广东现有7000多家物管企业，大多是注册资本只有50万元以下的小微企业。在改革前，由于安全主体责任不明确，一些物管企业为节省费用，往往聘请报价低廉的电梯维保单位。为了迎合市场需求，部分电梯维保单位报价甚至低于维保所需的实际成本，受利益驱动，电梯维保“偷工减料”“走过场”屡禁不止，电梯维保市场“劣币驱逐良币”问题严重。一旦发生电梯事故，赔偿往往数额巨大，按照“首负责任”的要求，绝大多数物管企业无法承担“首负责任”垫付的赔偿金。实际上，即便是小微型的物管企业，资本金小、力量不足也不应该成为推卸责任的理由。因为，赔不起还有保险这一比较成熟、国际社会普遍采用的风险分担的做法。总之，通过立法明确使用管理者“首负责任”后，将倒逼物业公司选择有资质的良好维保公司，不仅提高了物管公司对规范电梯维护保养的成本，而且还担负起了监督维保的责任。这将意味着，一些小的物业管理公司因为安全风险原因将退出市场和倒闭，将推动物业管理行业的整合与重组。

    目前，广东省《条例》立法调研组根据相关部门、社会各界的意见建议，到多地物业公司、电梯维保企业和保险公司展开调研。若立法得到通过，将从现在的行政监管体制改革亮点、政府性规范文件上升为地方性法规，不仅使行政监管体制改革带来重大影响，而且将成为改变消费者维护权弱势现状的突破口。