质量安全主体责任实现的政策设计——基于广东电梯安全监管改革的案例分析

 

质量安全主体责任实现的政策设计——基于广东电梯安全监管改革的案例分析

 

　　罗连发　张　凯

　　摘　要:电梯安全涉及利益主体众多,责任主体不明、责任落实不到位是电梯安全监管的主要问题.广东电梯改革提出了使用管理权者首负责任的监管模式:使用管理权者要对电梯事故承担首要的赔付责任;将电梯的定期检验与政府的监督检验分离,并将电梯维保资质的审批让渡给电梯制造企业,使其承担了维保的首要责任;引入了电梯安全责任保险制度使电梯安

　　全风险通过市场竞争得到了充分披露.通过这一改革有效解决了原有电梯安全监管模式中存在的主要问题.广东电梯改革对于我国质量监管体制改革的一般性启示是,减少对市场主体权利的约束能够形成良好的内在质量激励以及形成强大的质量责任约束.

　　关键词:质量权利;广东电梯改革;首负责任

　　一、问题的提出

　　电梯是人们日常生活出行不可或缺的一种垂直升降交通工具,电梯质量安全也日益成为社会最为敏感的神经之一.据统计,截止２０１４年底,我国电梯保有量超过３５０万部,年均电梯事故４０起,万台电梯事故率为０.２６①,电梯事故安全隐患影响消费者的生命安全,容易造成较大的社会恐慌.我国现行的电梯监管体制中,电梯的设计、制造、安装、维修、改造、报废等所有环节均要经过政府的行政许可,尤其是在电梯的使用环节,每一部电梯都要经过政府所属检验机构的定期检验,其结果作为电梯是否能够投入使用的依据,政府实际上成为保障电梯各个环节安全的“保姆”,使得制造、维保、所有人或使用单位等主体在各个环节上的安全责任得不到有效落实.由于政府对于电梯这种直接的全流程、全覆盖的监管,电梯所有者或管理者在电梯维保市场上的行为是“逆向选择”,使得电梯维保市场“劣币驱逐良币”的现象普遍.随着电梯安全问题社会关注度的不断提升,政府习惯性的做法是不断加大对于电梯安全各个环节的监管力度,然而有限的政府监管力量面对数量庞大的电梯,其力量显然是不对称的,如何让有限的政府投入实现最有效的监管一直是电梯以及整个质量监管的根本性难题.广东电梯安全监管体制改革通过质量主体权利的界定,构建起各个主体共同参与电梯安全治理的新机制,第一次走出了质量领域“越监管越不安全”的魔咒.本文通过对广东电梯改革的研究,分析其对于解决质量治理主体责任链条不清晰问题的一般性意义及可复制性的经验.

　　本文余下部分的结构作如下安排:第二部分是对广东省电梯改革历程与做法的描述;第三部分基于案例研究分析广东电梯改革的理论意义;第四部分是基于该案例得出的关于我国质量治理改革的一般性启示.

　　二、广东电梯安全监管改革的主要做法

　　广东省是我国电梯保有量最大的省,截止２０１４年１２月,全省在用电梯５１．４万台,占全国电梯总量的１/６,并以每年平均２０％左右的幅度增长①.随着电梯数量的增长,保障电梯安全运行成为主要任务,特别是近年来屡屡发生的电梯伤害事故,让社会对于电梯安全性的需求不断提升.面对这一巨大的社会需求,广东省质监局对于电梯安全监管体制进行了监管体制的创新性尝试,以质量安全责任主体的落实为基本出发点,通过政府的主动改革来保障这一主体责任的落实.这一改革还得到了广东省委、省政府的支持,并在实践中不断丰富完善,形成法律文件,在全国树立起可复制性的经验模式.具体而言,广东电梯安全监管改革的主要做法与成效是:

　　(一)以使用管理权者首负责任确定为核心的改革试点

　　原有的电梯监管方案中虽然在各个环节明确了责任主体,但由于电梯这一产品的特殊性,在实际的责任确定过程中由于交易成本过高而难以确定具体的责任主体.广东电梯改革的首要任务,就是明确一个首要责任主体.２０１２年４月,广东省质监局制定了?广东省电梯安全监管改革方案?,经国家质检总局和广东省政府批复同意后,该方案在广州、东莞先行试点.改革的主要内容可以概括为“明确一个责任,实施两项改革,建立两个制度”.第一,明确电梯使用管理权者的首负责任,理顺电梯所有权、使用权、物业管理权、技术管理权和具体使用者等多个主体的责任,建立和形成清晰的、可追溯的责任链条.具体措施有:组织有影响和有规模的物业管理公司等电梯使用管理代表与产权人进行签约,明确其电梯安全的“首负责任”;通过更换电梯检验标志和电梯维保标志,公布使用单位名称、应急救援电话、电梯安全状态等信息,明确“使用管理权者”的责任和义务,从而建立起电梯“使用管理权者”首负责任体系.第二,实施电梯维保体制改革,构建以电梯制造企业为主体的维保制度,规范电梯维保市场,形成“优胜劣汰”的市场秩序.将电梯维保工作纳入电梯制造单位售后服务范畴,鼓励和提倡电梯制造单位直接从事或者通过授权和委托其他维保公司对其产品进行维保,构建以制造单位为主的维保体系.第三,实施电梯检验体制改革,在法定检验中引入社会第三方检验机构,行政监管部门回归监督检验职责.政府监管部门对在用电梯实施以抽查为主要方式的监督检验,所需费用全部纳入政府财政预算,不向“使用管理权者”收取任何费用,旨在厘清行政监管部门监督检验职责与社会法定检验职责,逐步形成电梯定期检验社会化的格局.第四,建立电梯安全责任险制度,形成以保险公司为主体的电梯事故社会救助系统和监督制约机制.将保险机制引入电梯监管模式中,通过建立“使用管理权者”为参保主体,生产企业、检验机构和维保单位参与,社会广泛认同和接受的电梯事故责任保险制度,从而形成以保险公司为主体的电梯事故社会救助系统,提高救助赔付能力.第五,建立电梯维修改造资金落实制度,将电梯日常维修改造费用与住房维修基金有效衔接,保障维修改造必需的资金需求.

　　改革以后,由于各个环节的质量安全责任较为明确,各个主体的内在激励与约束兼容,电梯的确权、投保以及监督检验均得到了较快落实.据统计,截止２０１５年２月,广州市电梯确权率达１００％,投保率达８０％,２０１４年广州全市的电梯抽查中,不合格发现率为１５．８％,同比降低了４６．７６％,电梯安全隐患大幅降低.② 电梯责任保险方面,广州的保险公司提供了每部电梯每年１００元保费,最高可赔付每部电梯１００万元,而东莞每部电梯每年６０元保费最高可赔付每人１００万元、每部电梯３００万元.此外,广东省质监局组织在全省开展电梯监督抽查,２０１２、２０１３年广东省财政厅每年划拨３０００万元专项经费予以支持,２０１２年共抽查在用电梯３３３１９台,严重事故隐患发现率为１８.６％,严重事故隐患整改完成率达１００％,移送稽查立案查处１６宗.２０１３年共抽查在用电梯４６０８６台,严重事故隐患发现率为１.１％,通过监督抽查,有力打击了电梯维保环节存在的违规行为.③

　　(二)确立电梯使用管理权者首负责任的立法探索

　　２０１２年４月,根据?特种设备安全监察条例?、?关于电梯安全监察工作若干问题的指导意见?(国质检特函〔２０１１〕３７０号)等法规和相关文件精神,广东省质监局制定了?广东省电梯安全监管改革方案?,并在广州和深圳开展试点,效果显著.２０１３年６月２９日,?中华人民共和国特种设备安全法?由全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过,于２０１４年１月１日起施行,该部法律的通过施行,使得广东省电梯改革有了更为坚实的法律基础.２０１４年５月,根据?中华人民共和国特种设备安全法?、?特种设备安全监察条例?、?国务院关于同意广东省“十二五”时期深化行政审批制度改革先行先试的批复?(国函〔２０１２〕１７７号)、?质检总局关于进一步加强电梯安全工作的意见?(国质检特〔２０１３〕１４号)等法律法规和政策规定,广东省人民政府制定?广东省电梯安全监管体制改革方案?,充分总结了试点经验,并结合质检总局关于加强电梯安全工作内容,进一步取消和下放行政审批事项,改革方案在全省取得显著成效.

　　２０１４年１１月,广东省人大常委会将?广东省电梯安全条例?交由第三方起草,电梯安全管理立法进入一般性、常态化的立法程序.２０１５年１月９日,广东省人大常委会召开?广东省电梯安全条例(专家建议稿)?评估会,就建议稿中争议较大的电梯使用管理者首负责任制进行评估.目前?广东省电梯安全条例(专家建议稿)?还在进一步讨论之中,虽然首付责任制还存在些许争议,但已成为必然趋势.

　　(三)广东电梯安全监管改革的主要成效

　　２０１４年５月,广东省人民政府发布了?广东省电梯安全监管体制改革方案?,电梯改革经验在全省推广.改革实施以后,截止２０１５年２月,全省５１.４万台在用电梯中确定使用管理权者“首负责任”率达到９３％,购买电梯责任险投保率达６４％,由电梯制造单位维保或其授权和委托维保的比例达４６％.①改革后未发生一起由于电梯事故引起的受害人到政府部门上访的事件,媒体对电梯安全的报道也从对政府监管部门的“问责”,转变为对电梯使用管理权者的关注,政府的社会公信力得到了提升.广东的电梯监管改革取得了巨大的社会效益,全省万台电梯事故率从２０１２年的０.１７％下降为２０１３年的０.１３％,２０１４年进一步下降为０.０４％.② 广东省的电梯数量占全国的１/６,而电梯事故仅占全国的１/３０,风险控制达到了发达国家的平均水平.

　　三、广东电梯改革的理论分析

　　广东电梯改革从头绪复杂的电梯责任体系中理出了电梯安全的首负责任者———使用管理权者,并进而落实了电梯制造企业对电梯维保质量负第一责任、社会定检单位对电梯检验质量负第一责任、保险公司分担事后责任风险的完整的责任链条.通过权责对等使得市场主体激励约束相容,以权利的激活明确责任的落实,广东省有效地提升了电梯监管水平,是我国政府监管体制改革的成功范例.

　　(一)发挥市场决定性作用,确立使用管理权者首负责任的制度构架

　　市场决定资源配置是市场经济的基本特征.消费者和生产者是市场经济中最重要的市场主体,明确市场主体的责任和义务对市场经济发展至关重要.市场主体的基本经济权利应该得到保障,因为市场主体的基本经济权利作为市场主体经济基本权利能力和基本行为能力的体现,是市场主体法律地位的制度安排,是市场正常运行的先决条件.质量的核心就是要明确市场主体的责任.责任要能够落实的关键是以一定的权利为前提,而权利最为重要方面的就是市场主体的自由选择权.对于电梯安全领域而言,具体涉及到所有权、使用管理权和技术管理权等三方面的权利,广东电梯改革提出使用管理权者的首负责任制,其前提就是要让所有管理权人具有相应的权利.所谓电梯的使用管理权者,一般是电梯的所有权人,也可由所有权人通过委托或授权的方式确定物业服务单位或其他单位为电梯的使用管理权者,明确使用管理权是与电梯使用者构成直接的利益关系的主体.电梯使用管理权者对电梯安全首负责任的确立,使得电梯使用者与使用管理权者之间的关系更加明确,一旦出现电梯事故,电梯使用者可首先向使用管理权者提出民事赔偿请求,至于事故产生的原因是来自于制造、安装等其他环节,则应由使用管理权者与其他利益相关方后续进行协商解决.这一责任体系的确立,对真正能够承担电梯安全责任的主体———使用管理权者———产生了提升电梯安全的激励,使用者能够直接与使用管理权者进行博弈,对其形成直接的约束.

　　广东电梯改革体现的质量治理规律是:市场主体的权利界定是改革成功的基本经验,政府界定权利、市场主体履行权利,是有效的质量治理模式.一方面,权利的界定需要通过政府的制度设计与主动的改革,给市场主体以充分而完整的质量权利,保护市场中处于弱势地位的市场主体;另一方面,市场主体通过其权利不受约束地行使,实现质量竞争中的“良币驱逐劣币”的结果,让市场机制成为质量发展的根本动力.

　　(二)转变政府职能,政府从市场领域退出

　　政府职能转变是由计划经济向市场经济转变的必由之路,在这一转变过程中,政府应主动退出一些不必要监管的领域,放权于市场和社会,对于政府及其成员而言,至关重要的是不断探索提升政府效能和服务品质的创新机制(Peters,２００１).新的形势下,政府的监管行为必须限定在一定的范围之内.具体到质量领域,政府监管行为必须严格控制在健康、安全、环保等涉及公共利益和基础通用领域(程虹,２０１４);政府的监督检验属于政府公共服务的性质,其目的是为了防止系统性风险,惩罚履行责任不到位的行为;此外,政府的监督检验结果并不能作为产品安全与否的依据,而只能是作为政府监督的依据.原有的电梯安全责任不明确的主要原因在于电梯的各个环节均有政府的审批与监管,为了打破这种局面,广东电梯改革明确提出下放行政审批权力,还权于市场主体,将政府行政许可改为政府监管部门监督抽查;改革将惩罚性赔偿制度改为民事赔偿制度,这种“从罚到赔”的责任追究体系是落实质量需求者主体权利的根本前提,能够对质量供给主体形成足够的威慑.在电梯检验领域,广东电梯改革明确提出电梯的法定检验是社会技术服务,应由社会第三方来提供服务并承担相应责任,政府不再对所有的电梯进行检验,将电梯的技术检验责任让渡给社会第三方的检验机构;其次是对电梯行政许可项目的精简,获得电梯制造企业认证的维保企业将不再由政府来进行许可,可以直接进入市场提供维保服务,使得电梯制造企业对于设计、安装、改造、维保承担一体化责任,对于维保的第一责任也得到了确立.① 改革后,电梯监督检验由全省统一组织各不同地市的特种设备检验机构交叉进行.政府对电梯的抽查检验数量约为总数量的１０％~３０％,２０１３与２０１４年广东省财政每年投入３０００万元用于电梯监督检验的公共支出,从机制上保障了检验的公正性与独立性.政府由“运动员”转变为“裁判员”,市场和社会主体得到权利和激励,质量责任环节得到落实.

　　(三)引入社会机制,实现政府、市场与社会的“共同治理”

 

　　一个社会的良好经营与治理,是建立在负责任的政府、有活力的市场和企业、具有生机的公民社会的相互协作的基础之上的.国家的建设和发展、稳定和繁荣在很大程度上取决于政府与社会的良性互动和合作(张成福,２００８).在总体质量组成的领域中,市场属于质量的私人领域,政府管理属于质量的公共领域,在私人领域与公共领域之间既不是纯私人领域,又不是纯公共领域的质量领域内,社会组织发挥着市场和政府不可替代的监管职能(程虹,２００９).我国的质量治理需要打破政府包办的局面,还权于市场主体,引入社会主体治理机制,实现市场、政府和社会的“共同治理”.广东电梯改革提出电梯的定期检验属于社会技术服务的性质,电梯使用管理权者通过市场购买的方式获得服务,因而双方可就检验的服务应达到的标准,以及检验服务的收费进行谈判,其实质是一种市场的契约关系,电梯检验单位收费以后就要承担技术检验的责任.面对电梯数量的增加和地区监管的差异性,保障电梯安全的方案就是对电梯检验技术机构进行市场化改革,使得这些技术机构从行政单位剥离,完全去除其行政化色彩;而对于电梯安全的法定检验,政府可采取招标的形式进行采购,以形成一个良性的市场环境,从而保证了监管部门的公正性(张继宏,２０１３).质量安全是一个复杂的系统,质量的任何领域都不能做到绝对的安全,只能通过安全风险的降低来减少电梯事故发生的概率.广东电梯改革的另一个重要制度创新在于引入了社会保险机制来对电梯安全风险进行有效的控制,并对电梯事故造成的损失形成社会救助机制.在市场经济中降低风险最为有效的方法之一就是保险机制,电梯改革方案中,一部电梯一年的保险费用约为１００元,可赔付的金额最高可达３００万元.保险机制的引入,一方面分散了风险,确保事故发生时受害者可以得到及时有效的救助;另一方面保险公司的风险评价机制倒逼电梯管理者选择信誉高的维保公司保障电梯运行安全,从而有效提高电梯安全水平.

　　综合以上分析,可将广东电梯改革的主要创新用图１来表示.首先,要落实使用管理权者的首负责任与电梯制造企业的维保责任,就需要让他们有充分而完整的质量权利;其次,实现权力就要对现有的监管体制进行改革,政府从定期检验中退出,取消不必要的行政审批事项,并允许电梯制造企业对其生产的电梯维保资质进行认定.因而,改革的完整逻辑是,政府的主动改革推动市场主体质量权利的确定,进而促进了市场主体责任的落实.

　　图１　广东电梯改革的理论逻辑

　　四、主要的启示

　　广东电梯改革激发了市场活力,明确划定政府的行为边界,引入了社会力量参与质量治理,是我国特种设备领域甚至政府监管改革的典范,具有广泛的示范意义.其对于我国改革的主要理论启示在于:

　　(一)发挥市场对质量的决定性作用,核心是要确定质量主体权利

　　市场作用的发挥离不开一个良好的法治环境,其中产权保护制度的完善显得尤其重要.完善产权制度方面的建设,是有效政府的重要表现.我国改革的历史不断地证明制度正确是一切改革的核心,而制度的核心就是产权.产权是不可分割的一组权利,包括了对物的所有权、使用权、收益权、转让权等多项权利,完整的产权是市场经济有效运行的制度前提.广东电梯改革体现了不断完善市场主体产权的制度努力.电梯安全责任不清的背后是主体权利的缺失,由于没有首负责任者,消费者获得民事赔偿的权利无法落实到位;电梯的所有者或管理者没有自我选择优质的检验、维保等服务,自然也就不愿承担电梯的安全责任.同时,消费者与电梯的使用管理权者之间的力量往往是不对等的,使得使用管理权者往往无法真正履行其职责,因而需要政府通过立法的手段将这种首负责任加以明确.广东电梯改革就是改革所有不利于市场主体形成完整产权的制度障碍,确定各个市场主体公平的质量权利.

　　一项改革作为一种制度变迁要能够实现,不仅在于更低的交易成本,还要使得改革的总收益大于总成本.电梯改革让各个主体均获得改善:对于使用管理单位来说,能够通过选择不同的电梯制造厂商以及定期检验服务来降低电梯运行风险,同时还可以用保险来分担事故风险的损失,权利与责任是对等的;对于电梯制造企业来说,需要承担起对其电梯从设计、制造、安装,到维保等多个环节的责任,其可以在市场竞争的市场上与使用管理权者谈判获得合理的维保价格,他们能够较为稳定地获得电梯维保市场,电梯维保市场上的“劣币驱逐良币”现象逐渐改善,可提高服务环节的增值收益;对于具体负责监管电梯安全的政府部门来说,通过定期检验与监督检验的分离,政府从过重的电梯安全责任中解脱出来,转而承担监督式检验的宏观管理职能,极大地降低了其工作的风险;对于电梯使用者来说,他们乘坐的电梯有了更为安全的保障,且出现事故后的救助更为及时.

　　(二)质量主体权利界定的关键是政府的主动改革

　　政府改革是一个利益分配的过程,未来政府改革的成功,在很大程度上取决于我们的改革要真正以公民为核心,以大多数人的利益为皈依,超越利益集团的利益,超越部门利益的束缚,保持短期利益和长期利益的均衡,体现弱势利益优先的原则(张成福,２００８).政府既是改革者,又是被改革者,要推动改革就必须对政府的传统制度安排进行调整.在广东电梯改革中,要使得使用管理权者能够承担起电梯安全的首负责任,就必须使得政府从电梯的市场责任体系中充分退出,使得质量的需求者对质量供给者的责任追究从原有的通过行政部门介入的间接方式,转变为通过司法程序索赔的直接方式.政府在市场与社会领域的退出,使得各个质量主体的市场权利得到了应有的发挥.质量监管体制的改革涉及到利益的调整,当由于一部分人的短期利益受到影响而使得改革进程裹足不前时,就需要借助于政府的力量来推动,通过公共投入和制度设计来弥补由于改革带来的利益损失,破除改革中的障碍,保障改革的顺利进行.

　　(三)改革的主要路径是使政府从“运动员”转变为“裁判员”

　　市场经济的发展规则至关重要,而要使得规则做到对每一个参与竞争的主体是公平的,就必须让制定规则的人不能参与市场利益的分享,政府作为规则的制定者只能当“裁判员”而不能当“运动员”.改革前政府对于其提供的检验服务要向被检对象收费,使得监督与检验合而为一,事实上代使用管理权者承担了电梯安全责任,但政府又不可能对所有电梯承担技术检验上的安全责任.改革以后,政府从社会技术服务这一具有私人产品性质的领域中退出,转而对企业实行监督式的检验.实现了从“运动员”向“裁判员”的转变.裁判员要履行好职责,除了在私人产品退出以外,还需要提供必要的公共产品,最重要的公共产品就是保障市场良好运行规则的制定.在广东电梯改革中,政府制定了一系列的规则来保障市场的健康运行,如在维保制度上,规定电梯维保主要由电梯制造企业或其指定代理商来提供,维保质量由制造企业负第一责任,如果电梯的使用管理权者未选择电梯制造企业或指定代理维保企业提供的维保服务,那么制造企业不承担事故责任,明确了维保责任,也极大降低了使用管理权者选择质次价低维保服务的内在激励;再如通过协调将电梯的维保纳入到住房维修基金的范畴,解决了电梯维保费用不足的难题.政府所采取的这些措施,有一个共同的特点,那就是政府只制定规则,而不参与具体的质量管理行为.作为“裁判员”的政府是质量治理的发动者,规则的制定者和质量行为的监督者。