日立电梯（中国）有限公司/贺清
截至2017年上半年，全国电梯整梯制造企业692家，维保企业10316家，全国电梯保有量已经超过500万台。我国电梯产量、销量均居全球首位。当前我国电梯行业在规模领先的同时，也面临三个主要问题：一是产能严重过剩，电梯年生产能力已超过140万台，且产量以每年60万台左右的速度增长，产量占全球总产量的50%以上。如果充分释放产能，年产150万台电梯也没有问题。二是产能过剩导致市场竞争逐年加剧，“价格战”导致电梯价格与价值日趋不合理，电梯整梯制造企业迫于成本降低压力，产品质量安全风险悄然显现。三是产业结构不合理，制造业与服务业比例严重失调，服务业失控，安全风险的因素不断在增加，维保专业人员缺失。随着电梯保有量不断递增，电梯安全监管难度加大，推进电梯安全监管改革创新，切实落实企业安全主体责任，促进电梯安全水平持续提升就变得十分迫切。电梯作为特种设备之一，国家对电梯制造实施行政许可制度，现行规则是《机电类特种设备制造许可规则（试行）》（国质检锅[2003]174号），自2003年6月17日发布实施至今已经超过14年了。国家质检总局正在加紧制定新的电梯制造许可规则，也先后邀请多家电梯制造企业对电梯生产单位许可条件进行了讨论。对电梯等特种设备制造许可实施新的分级管理，预计将成为今后电梯安全监管改革的重要举措之一。
一、电梯制造企业分级管理的意义
我国电梯行业持有制造许可证的整梯制造企业曾超过700家，企业规模、品牌影响力差异较大，国内市场近70%左右仍为三菱、通力、奥的斯、日立、迅达、蒂森、东芝、富士达等外资品牌企业所占据，内资企业约占30%左右的市场份额。在内资企业中，康力电梯、江南嘉捷、远大智能、广日股份、东莞飞鹏、苏州申龙、苏州东南、河南许继等较大型民族品牌电梯企业大致占据了半壁江山，其他500多家中小企业则占据内资电梯市场其余50%左右的市场份额。
依据现行的电梯制造许可规则，近80%的电梯制造许可证书是由国家质检总局颁发的，其它20%左右则是省级质量技术监督局颁发了。近年来，虽然电梯等特种设备伤亡事故明显下降，但是大量的在用电梯运行故障和安全隐患未能很好地控制，电梯企业、维保单位、使用单位的主体责任未能充分落实，市场机制的作用发挥还不够，相关方作用发挥也不充分。显然，这样的许可监管模式有待于进一步完善。
二八定律又名80/20定律、帕累托法则,从市场及品牌法则方面来说，20%的强势品牌占有80%的市场份额。作为企业管理、行业监管的主体，每一个人的时间和精力都是非常有限的，要想真正“做好每一件事情”几乎不可能，这就要求人们要学会合理分配时间和精力，把握重点，有的放矢。面面俱到还不如重点突破。把80%的资源花在能出关键效益的20%的重点方面，树立标杆，形成规范，这20%的方面又能带动其余80%的有序发展。
从分解权力、权责相当、权能结合、防范风险的角度出发，国家质检总局更应该立足于顶层设计，与省市地方局分工明确，以法治思维与法治方式，推进简政放权、优化安全监管、实施多元共治，对电梯制造企业和维保单位实施分级管理，在供给侧改革背景下大力推进特种设备安全治理体系建设和治理能力现代化。
二、现行电梯制造企业分级管理情况
1.电梯制造许可分级
2003年6月17日，国家质量监督检验检疫总局下发了“关于印发《机电类特种设备制造许可规则（试行）》的通知（国质检锅[2003]174号）”，在附件《特种设备制造许可目录》中对电梯类型、等级、设备型式、参数、许可方式、受理机构及覆盖范围原则做出了明确规定。这里的“等级”划分本质上是一种资质和能力，即电梯企业经过评审及核准后具备的生产制造电梯的许可规格范围，显然更偏重于产品技术和质量管理体系层面。质量管理体系审查则按级别向下覆盖，取得A级资格的，补充申请B级或C级同类或其它类型设备资格时，只进行相应等级设备型式试验，必要时补充审查国家特种设备安全监察机构指定内容。
2003年的试行版的许可规则中的A、B、C等级划分，与我国工业企业传统意义上的以企业规模来划分类型并不相同，超大型、大型、中型、小型、微型企业的划分更多是从企业销售额、人员数量、纳税额等方面来界定的。
从表1可以看出，曳引式乘客电梯的速度参数是A级最重要的分水岭，对于货梯或自动扶梯、自动人行道，则不设A级，只有B级、C级。
表1 现行2003年版许可规则中的电梯许可目录
| 设备 种类 | 设备 类型 | 等级 | 设备型式 | 参数 | 许可方式 | 受理 机构 | 覆盖范围原则 |
| 电 梯 | 乘客 电梯 | A | 曳引式客梯 | V＞2.5m/s | 制造许可 | 国家 | 额定速度向下覆盖 |
| 强制式客梯 |
| ||||||
| 无机房客梯 |
| ||||||
| 消防电梯 | V＞2.5m/s | ||||||
| 观光电梯 | V＞1.75m/s | ||||||
| 防爆客梯 |
| 防爆等级向下覆盖 | |||||
| B | 曳引式客梯 | 2.5m/s≥V＞1.75m/s | 额定速度向下覆盖 | ||||
| 消防电梯 | V≤2.5m/s | ||||||
| 观光电梯 | V≤1.75m/s | ||||||
| 病床电梯 |
| ||||||
| C | 曳引式客梯 | V≤1.75m/s | |||||
| 载货 电梯 | B | 曳引式货梯 | Q＞3000Kg | 制造许可 | 省级 | 额定载荷向下覆盖 | |
| 强制式货梯 |
| ||||||
| 无机房货梯 |
| ||||||
| 汽车电梯 |
| ||||||
| 防爆货梯 |
| 防爆等级向下覆盖 | |||||
| C | 曳引式货梯 | Q≤3000Kg | 额定载荷向下覆盖 |
（续表1）
| 设备 种类 | 设备 类型 | 等级 | 设备型式 | 参数 | 许可方式 | 受理 机构 | 覆盖范围原则 |
| 电 梯 | 液压 电梯 | B | 液压客梯 |
| 制造许可 | 国家 | 额定速度向下覆盖 |
| 防爆液压客梯 |
| 防爆等级向下覆盖 | |||||
| C | 液压货梯 |
| 制造许可 | 省级 | 额定载荷向下覆盖 | ||
| 防爆液压货梯 |
| 防爆等级向下覆盖 | |||||
| 杂物 电梯 | C | 杂物电梯 |
| 额定载荷向下覆盖 | |||
| 自动 扶梯 | B | 自动扶梯 | H＞6m | 高度向下覆盖 | |||
| C | H≤6m | ||||||
| 自动 人行道 | B | 自动人行道 | L＞30m | 长度向下覆盖 | |||
| C | L≤30m | ||||||
| 安全保护装置 |
| 限速器 |
| 型式试验 | 国家 | 按型号规格单独实施 | |
| 安全钳 |
| ||||||
| 缓冲器 |
| ||||||
| 门锁 |
| ||||||
| 控制柜 |
| ||||||
| 曳引机 |
| ||||||
| 特殊类型电梯 |
| 型式特殊 |
| 根据电梯具体情况，由国家特种设备安全监察机构确定 | |||
| 进口各种类型电梯 |
| 各种型式 |
| 按所属类型、型式与等级电梯的覆盖范围原则执行 |
现行许可规则中的特种设备目录已经不适应改革创新需要了，国家质检总局在2014年10月30日根据《中华人民共和国特种设备安全法》《特种设备安全监察条例》的规定，修订了《特种设备目录》，原《关于公布<特种设备目录>的通知》（国质检锅〔2004〕31号）和《关于增补特种设备目录的通知》（国质检特〔2010〕22号）予以废止。根据新修订的《特种设备目录》，电梯分类简化为4大类10个品种。新目录与原目录涉及分类方式调整及类别、品种名称变化的对应关系表见表2。
表2 2014年修订版电梯许可目录
| 序号 | 原目录 （2004年1月19日） | 新目录 （2014年12月29日） | |
| 设备类型 | 类别 | 品种 | |
| 1 | 曳引式客梯 无机房客梯 观光电梯 病床电梯 | 曳引与强制驱动电梯 | 曳引驱动乘客电梯 |
| 2 | 曳引式货梯 无机房货梯 汽车电梯 | 曳引驱动载货电梯 | |
| 3 | 强制式货梯 强制式客梯 | 强制驱动载货电梯 | |
| 4 | 液压客梯 | 液压驱动电梯 | 液压乘客电梯 |
| 5 | 液压货梯 | 液压载货电梯 | |
| 6 | 防爆客梯 防爆货梯 防爆液压客梯 防爆液压货梯 | 其它类型电梯 | 防爆电梯 |
| 7 | 消防电梯 | 消防员电梯 | |
| 8 | 杂物电梯 | 杂物电梯 | |
| 9 | 自动扶梯 | 自动扶梯与自动人行道 | 自动扶梯 |
| 10 | 自动人行道 | 自动人行道 | |
2017年7月28日，质检总局特种设备局下发关于征求对《特种设备生产行政许可目录（征求意见稿）》意见的函(质检特函〔2017〕47号)，再次公布了新的特种设备行政许可目录修订方案，对电梯许可参数级别做出了新的调整。与前几次修订方案不同的是，提出了A1级，而且A1级参数不再限定范围，不再考虑C级方案。与2003年最初实施的许可参数级别划分相比，原来的最高级别A级已经变成了现在的最低级别B级。
表3 2017年7月修订版（征求意见稿）电梯许可目录
| 许可 项目 | 子项目 | 由质检总局实施 | 质检总局授权省级质监局实施 或由省级质监局实施 | 备注 |
| 制造 单位 许可 | 电梯制造（安装改造修理） | 1.曳引驱动乘客电梯(含消防员电梯）（A1、A2） 2.进口电梯型式试验备案 | 1. 曳引驱动乘客电梯（含消防员电梯）（B） 2.曳引驱动载货电梯和强制驱动载货电梯（含防爆电梯）（B） 3.自动扶梯与自动人行道（B） 4.液压驱动电梯（B） 5.杂物电梯（B） | 电梯分级方法见表4
下列产品转变为由型式试验机构发型式试验证书： 1.电梯部件 2.电梯安全保护装置 |
| 安装 改造 修理 单位 许可 | 电梯 修理 | 无 | 1. 曳引驱动乘客电梯（含消防员电梯）（A1 、A2、B） 2.曳引驱动载货电梯和强制驱动载货电梯（含防爆电梯）（B） 3.自动扶梯与自动人行道（B） 4. 液压驱动电梯（B） 5.杂物电梯（B） | 许可类别、技术级别同制造许可 |
表4 电梯许可参数表（2017年7月征求意见稿）
| 设备类别（品种） | 许可参数级别 | ||
| A1 | A2 | B | |
| 曳引驱动乘客电梯 （含消防员电梯） | 技术参数不限 | V≤6.0m/s | V≤2.5m/s |
| 曳引驱动载货电梯和强制驱动载货电梯（含防爆电梯） | / | / | 技术参数不限 |
| 自动扶梯与自动人行道 | / | / | 技术参数不限 |
| 液压驱动电梯 | / | / | 技术参数不限 |
| 杂物电梯 | / | / | 技术参数不限 |
2．电梯安装改造维修许可分级
对于安装、维保、改造单位的许可分级，对目前行业有影响的主要是2003年251号文。2003年8月8日，国家质检总局下发了“关于印发《机电类特种设备安装改造维修许可规则（试行）》的通知（国质检锅[2003]251号）”，对电梯安装、改造、维修施工单位分类分级（见表5）。
表5 2003年8月版施工单位分级表
| 设备种类 | 设备类型 | 施工 类别 | 各施工等级技术参数 | ||
| A级 | B级 | C级 | |||
| 电梯 | 乘客电梯 载货电梯 液压电梯 杂物电梯 自动扶梯 自动人行道 | 安装 | 技术参数不限 | 额定速度不大于2.5m/s、额定载重量不大于5t的乘客电梯、载货电梯、液压电梯、杂物电梯，以及所有技术参数等级的自动人行道和自动扶梯 | 额定速度不大于1.75m/s、额定载重量不大于3t的乘客电梯、载货电梯，以及所有技术参数等级的杂物电梯、自动人行道和提升高度不大于6m的自动扶梯 |
| 改造 | |||||
| 维修 | |||||
三、对电梯企业分级管理的相关问题探讨
1．讨论中的电梯许可规则修订方案介绍
2015年7月15日至16日，中国特种设备检测研究院在北京召开了《特种设备制造安装改造修理许可规则》（电梯部分）起草组工作会议。质检总局特种设备安全监察局、部分省市质监局、检测试验机构、电梯制造企业、维保单位的代表对电梯制造安装改造修理许可条件进行了讨论。与会代表肯定了对电梯制造单位、维保单位实施分级管理的必要性。
2017年11月7日，《特种设备生产单位许可规则》已经起草并形成草案，国家质检总局特种设备安全监察局委托中国特种设备检测研究院邀请了20家电梯企业代表对电梯许可条件进行了又一次研究讨论。对许可等级划分已经达成共识，但是在具体资源条件设定细节方面还有争议，有待于今后在调查研究的基础上继续深入讨论。预计质检总局也会在官方网站上公布最新的修订稿，向社会各界征求意见。
表4 讨论中的修订方案
| 主要 项目 | 现行规则 | 修订方案（讨论稿） |
| 许可 等级 | A、B、C级 | A1、A2、B、C级 |
| A级 资源 条件 | 曳引式客梯V＞2.5m/s | 乘客电梯：A1级：额定速度大于6.0m/s 乘客电梯：A2级：2.5m/s＜V≤6.0m/s 自动扶梯：A2级：H＞12m 自动人行道：A2级：L＞60m |
| 自有试验塔试验井道最低运行高度50m | 试验塔不得租赁，自有试验井道最低运行高度80m | |
| 无CNAS认证要求 | 具有CNAS认可的试验室及相关安全部件测试能力（门锁、限速器、安全钳、缓冲器、电梯门摆锤冲击、曳引机制动器制动力和可靠性） | |
| 注册资金1500万元 | 注册资金20000万元 | |
| 高工3人、机械工程师10人、电气工程师10人、检验工程师3人以上 | 高工6人、机械工程师15人、电气工程师15人、检验工程师5人以上 | |
| 服务能力： | 服务能力：20家取得安装（修理）许可的分公司 | |
| B级 | 液压电梯：B级，额定载荷≥5000kg 扶梯B，级H＞6m | 不变 |
| 多个 制造 地址 | 无明确规定，但通常执行属地原则 | ①集团公司和其子公司分别从事机电类特种设备制造、安装、改造、修理活动时，应当分别申请许可证，许可要求的资源条件不得共享。②总公司和其分公司从事机电类特种设备制造、安装、改造、修理活动时，总公司和其分公司可以分别申请许可证，也可以总公司的名义申请许可证。③总公司和其分公司分别申请许可证时，许可要求的资源条件不得共享。 |
| 安装 | 社会安装单位可单独取证 | 社会安装单位不能单独取证，由电梯厂家委托，但责任是制造单位 |
| 评审 | 申请单位约请评审机构 | 评审机构由发证机构直接指定 |
| 有效期 | 许可证4年有效期 | 许可证5年有效期 |
| 进口梯 | 代理商承担法律责任 | 代理商承担相应法律责任 |
注：CNAS中国合格评定国家认可委员会（China NationalAccreditation Service for Conformity Assessment）
2.落实电梯制造单位主体责任不能搞“一刀切”
随着电梯行业的持续发展，电梯制造企业数量不断增长，电梯安装改造维修单位数量也很快突破一万家。全国500万台的在用电梯保有量，其中不乏老旧电梯，安全监管难度不小。从最近几年电梯许可规则的讨论情况来看，电梯行业内部越来越倾向于把安装、改造、修理纳入制造范畴，由电梯制造单位承担起电梯质量安全的主体责任。这本身符合《中华人民共和国特种设备安全法》的立法宗旨，毕竟电梯制造单位有稳定的专业技术队伍和持续保障资源，最有能力实施电梯的维护保养，特别是大修、改造等对电梯质量安全有重大影响的工作。
从2017年7月质检总局公布的《特种设备生产行政许可目录（征求意见稿）》来看，对电梯安装改造修理单位的许可仅仅只有电梯修理许可子项目（参见表3），很容易让人误解并担心今后不再颁发安装许可证，仅仅颁发修理许可证。《中华人民共和国特种设备安全法》第二十二条规定：电梯的安装、改造、修理，必须由电梯制造单位或者其委托的依照本法取得相应许可的单位进行。如果取消安装、改造有许可，是否与法律条款有冲突，需要权威部门做出专业评估。
行业内对电梯改造的认识基本上倾向于由整机制造单位负责，如果将全国近10300余家具有电梯安装改造维修许可证的单位变成只有700家电梯整机制造企业具有的安装改造维修许可证，从政府改革创新的愿望来看有利于市场监管，实现规模效应，但是对许多现存的中小型维修保养企业带来的冲击和影响是不容忽视的。毕竟目前电梯整机企业本身的安装施工单纯依靠自身人员是无法完成目前每年60多万台新生产电梯的安装任务的，更多的需要依靠安装维保单位。如果短期内搞“一刀切”，这种影响有可能涉及社会稳定层面。虽然后续可以通过合理的引导、有序的竞争、市场化的兼并重组逐步解决，但是具体实施方案需要慎之又慎。最好是先试点，取得成功的改革经验后再推而广之。对于电梯安装维保单位，应该鼓励其整合资源，良性竞争，做大做强，像制造单位那样能够承担起电梯安装和日常维护保养的主体责任。
3．电梯企业分级的改革思路
电梯制造、安装、改造、修理的许可级别，像醒目的标签一样对电梯企业的生产经营活动具有举足轻重的影响。电梯采购特别是政府采购电梯时，通常会在招投标中采用综合评分法，评标委员会在进行综合评分前首先对投标人的生产资质和安装资质进行审核，凡资格条件不满足招标文件规定的，将按废标处理，不再进行综合评分。招标文件中通常明确要求具有有效的国家质量技术监督部门颁发的乘客电梯曳引式客梯A级特种设备制造许可证、特种设备安装改造维修许可证（资质等级为B级及以上）。因此，分级必须严谨、科学、务实、公开公正。
电梯企业分级管理其实也有许多其他行业经验可借鉴。除了前文提及的以工业企业产值、利税、人员规模划分级别之外，税务部门根据纳税人规模、行业和特定业务等特点，对税源进行科学分类，划分为重点税源、一般税源，实行有针对性和实效性的分类管理措施，按照“谁监管、谁负责”的原则提高税收征管质量和效率。我国部分省市对环境监管企业实施A、B、C三级分级管理，对大气、水等主要污染物排放重点单位、危险废弃物产生处置重点单位、涉及环境安全的重金属、持久性有机物排放等重点单位进行网格化分级管理，着力提升环境监管水平。
电梯的分级管理方面，也可以借鉴我国海关管理类别的思路。海关总署为了鼓励企业守法自律，提高海关管理效能，保障进出口贸易的安全与便利，对在海关注册登记的进出口货物收发货人、报关企业按照企业遵守法律、行政法规、海关规章、相关廉政规定和经营管理状况，以及海关监管、统计记录等，设置AA、A、B、C、D五个管理类别，对有关企业进行评估、分类，并对企业的管理类别予以公开。电梯制造许可分级方面，以下建议供同行参考：
（1）A1级由国家质检总局颁发许可证书，其他A2、B级、C级资质的制造单位由省级质量技术监督局颁发许可证书。
（2）短期内A1级的电梯制造企业数量控制在20家左右，但不硬性限定数量。在调研的基础上，以目前电梯行业公认的20强企业作为参考基准，设定准入基本门槛，在此基础上细化评审条件的具体要求。除了目前比较关注的注册资本、人员要求、生产条件、技术文件等评价要素之外，今后在实施电梯制造许可、安装改造修理许可之时，从多个维度、多个层面综合评估，设定关键要素权重，量化评分，根据评分结果实施分级管理。其中是否自有试验塔及试验井道提升高度、关键生产设备、先进检测仪器必不可少，CNAS认证、研发投入占销售额的比例、专利数量、远程监视设备等也是重要评价要素，鼓励企业有相对长期的发展规划，积极投入。
（3）企业售后服务分支机构数量、远程监控设备及24小时售后服务热线、公开的服务承诺、诚信体系建设、履行社会责任方面（例如公益慈善活动等）、电梯责任事故宗数、在用电梯故障率、客户投诉及产品召回情况、电梯安全责任险投保情况等，都可以作为分级评价的要素之一。这样不但兼顾企业规模，更注重质量效益、企业社会责任的权重。具体评价方式可以参考卓越绩效评价模式，量化评分，鼓励企业积极参与政府质量奖的评审，通过实施卓越绩效模式，提升企业的综合竞争力，树立行业标杆，形成政府主导、企业主体、社会协同、公众参与的多元共治局面。（参见图1、图2）
图1 电梯安全监管模式
图2 以卓越绩效模式引导电梯行业持续发展
（4）对许可分级进行动态管理，奖惩结合，能上能下，真正让A1级企业能够代表中国电梯制造、售后服务的水平，形成良好的标杆示范效应，鼓励A2级、B级、C级企业持续改进，不断升级。
4．企业分级是否会造成行业垄断行为的出现
如果A1级要求的条件过于苛刻，能够达到的电梯制造企业数量太少，会不会造成行业垄断、不公平竞争？壁垒设置是否对打算新进入这个行业的企业不公平？个人认为，这种担忧可以理解，但是却没有必要。
目前我国机电类特种设备（含电梯类整梯和安全部件产品）的制造许可分为产品型式试验和制造单位许可两种方式，各种类型的进口电梯以及电梯限速器、安全钳、缓冲器、门锁装置、曳引机和控制柜六种安全部件以型式试验的方式进行制造许可。许可的程序包括申请、受理、型式试验、备案、公告这五个程序。完成备案后，申请单位才能够正式销售取得许可的特种设备。从某种意义上来说，许可相当于行业壁垒，当然这是合理的壁垒。如果新进企业拟生产电梯安全部件产品，需要经过较为长期而严格的型式试验过程，因此进入难度加大，但是这并不构成垄断。
《中华人民共和国反垄断法》禁止具有市场支配地位的经营者从事滥用市场支配地位的行为，但是一个经营者在相关市场的市场份额达到二分之一的、两个经营者在相关市场的市场份额合计达到三分之二的、三个经营者在相关市场的市场份额合计达到四分之三的，都不能构成具有市场支配地位。显然，即使把电梯行业目前的20强都算进去，也难以形成垄断，目前也从未听闻电梯企业的经营者达成垄断协议。事实上，我国电梯行业已经是充分竞争的市场，近700家整梯制造企业遍布全国各省市，行业集中度并不高，即使A1级电梯整梯企业人为地简单设定为10家或20家，也不会构成垄断。全球电梯品牌早已云集中国，外资品牌与民族品牌同台竞争，各显神通，中国电梯行业近30年来的持续发展成果已经证明了这一点。
行业资讯