隐患排查治理究竟该谁做

云浮市质量技术监督局/李镜雄 梁绍清

      在2016年1月的中共中央政治局常委会会议上，习近平总书记强调,重特大突发事件,不论是自然灾害还是责任事故,其中都不同程度存在主体责任不落实、隐患排查治理不彻底、法规标准不健全、安全监管执法不严格、监管体制机制不完善、安全基础薄弱、应急救援能力不强等问题。那么隐患排查治理究竟该谁做？隐患排查治理该怎么做？本文将从隐患的概念、隐患与事故的关系、隐患排查治理有关规定等方面进行论述，探讨隐患排查治理是企业落实安全主体责任的主要内容等问题。       

一、隐患与事故的有关内容

天津港“8·12”特别重大火灾爆炸事故、鲁山康乐园老年公寓“5·25”火灾事故、昆山“8·2”粉尘爆炸事故、江西丰城发电厂“11·24”坍塌特别重大事故……一连串突如其来的灾难，第一时间发出最高指示的习近平总书记多次提及隐患排查治理。那么究竟什么是事故隐患？2002年版的《安全生产法》释义，事故隐患定义为“生产经营单位在生产设施、设备以及安全管理制度等方面存在的可能引发事故的各种自然或者人为因素。”定义简明扼要，但概念较为抽象模糊，可能造成辨识困难。

为加强事故隐患监督管理，2007年12月国家安监总局颁布了《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》，其中第三条将事故隐患定义为“生产经营单位违反安全生产法律、法规、规章、标准、规程和安全生产管理制度的规定，或者因其他因素在生产经营活动中存在可能导致事故发生的人的不安全行为、物的危险状态、场所的不安全因素和管理上的缺陷。”这个定义，较为全面、形象、直观地将隐患的特征作出了准确描述。而这个定义也被后来的新版《安全生产法》释义所沿用。

从上述隐患的定义，我们知道隐患的特征之一是“可能导致事故发生”。在安全管理领域，有个有名的“海恩法则”：每一起严重事故的背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隐患。要消除一次严重事故，就必须敏锐而及时地发现这些事故征兆和隐患并果断采取措施加以控制或消除。

“海恩法则”对生产经营单位来说是一种警示，它说明任何一起事故都是有原因的，并且是有征兆的；它同时说明安全生产是可以控制的，安全事故是可以避免的；它也给出了企业管理者安全生产管理的一种方法，即发现并控制征兆。

另一条安全规则——“墨菲定理”，也能给我们一定的安全管理启示。墨菲定律源自一个名叫“墨菲”的美国上尉，他认为“只要存在发生事故的原因，事故就一定会发生”，而且“不管其可能性多么小，但总会发生，并造成最大可能的损失”。这就告诉我们，对任何事故隐患都不能有丝毫大意，不能抱有侥幸心理，或对事故苗头和隐患遮遮掩掩，而要想尽一切办法，采取一切措施加以消除，把事故案件消灭在萌芽状态。

二、监管部门是否是隐患排查治理主体？

司法实践中，关于负有安全生产监督管理职责的部门（以下简称监管部门）的职责仍存在定位不清。一些司法机关认为监管部门到企业检查，主要职责和任务就是检查企业的生产安全事故隐患，地方党政领导、甚至许多监管人员也都持有同样的观点，使之成为一个普遍的社会问题。这其中有个典型判例：2012年5月28日，淄博周村区安全生产监督管理办公室科员刘某和安全生产监督管理局监察大队的工作人员王某按规定到周村一家企业进行安全检查时，未发现企业存在的用电隐患。2012年7月21日, 这家企业的生产车间由于电机引线接头处长期被滴落的润滑油侵蚀老化，致使外壳带电而发生—起触电事故,职工王某触电死亡。周村区人民法院审理后作出了一审判决:被告人王某、刘某作为国家机关工作人员，在工作中玩忽职守，造成国家和人民的利益遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪，判处两人玩忽职守罪免于刑事处罚。被告人刘某不服，提起上诉。淄博市中级人民法院驳回了刘某的上诉请求,维持原判。

那么，监管部门究竟是否是隐患排查治理的主体呢？按照党的十八届三中全会的要求，加强事前预防、强化隐患排查治理作为一项重要内容纳入了新修订的《安全生产法》。其中第九条规定：县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。第三十八条规定：生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报。《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第八条规定：生产经营单位是事故隐患排查、治理和防控的责任主体。

　　由此可见，法律、规章规定：事故隐患排查治理的责任主体是生产经营单位，监管部门仅是对生产经营单位排查治理事故隐患工作实施监督管理。监管部门进行监督检查，系自上而下的行政行为，既是履行职责，同时也是行使权利。因监管对象众多加之特定职责需要，监管部门的监督检查只能采取日常检查、抽查或专项检查方式，不可能采取全面“排查”方式。要求监管部门“排查”所有生产经营单位事故隐患，充当企业的“安全监护人”，属于越俎代庖，既不现实，也无必要，更有悖于其监管职责。

上述判例中的安全事故，电力线路老化漏电和漏电保护器启动电流过大的隐患，是企业生产、作业不规范造成的，同时企业也未按照《安全生产法》规定履行隐患排查治理义务，还编造虚假培训档案，蒙骗监管部门。但一审认定监管部门具有安全隐患排查法定职责，并对两名监管人员判以玩忽职守罪，导致监管部门和生产经营单位职责不明、界限不清，既不利于监管职能正常发挥，也不利于增强生产经营单位作为安全生产责任主体的责任意识，根本不利于改变目前安全事故频发的局面。这样的判决与《安全生产法》立法精神背道而驰！

三、隐患排查治理该怎么做

前文已经明确，隐患排查治理的主体是企业，那么隐患排查治理该怎么做呢？我们先讲案例：某地发生了一起重特大事故，邻县组织有关生产经营单位召开事故通报会，要求各单位认真吸取事故教训，加强本单位隐患排查治理，严防同类事故发生。会后，某厂的总经理及时向分管安全的副总传达会议精神，而该副总也将有关要求逐级传达到生产主管、车间主任、班长，而且各班长还将这些要求传递到一线的个人。几天后，该厂发生了同类事故，造成了严重的人员伤亡和财产损失。看到这里，大家可能会疑惑——企业明明已经层层传达了隐患排查治理，按照“套路”不应该发生事故，为什么偏偏就发生了事故呢？其实原因很简单，该厂的隐患排查治理只停留在口头重视，没有真正落到实处。

2016年5月，国家安监总局发布了《安全生产事故隐患排查治理暂行规定（修订稿）》征求意见。修订稿虽未颁布执行，但条款从原来的三十二条大幅度增加到四十条，对隐患排查治理作出更为全面、规范、有效、可行的规定，对隐患排查治理的指导意义更大。参照这个修订稿，案例中的企业应该按照以下模式开展隐患排查治理：

一是完善制度。根据第九条规定，建立健全隐患排查治理制度，完善事故隐患自查、自改、自报的管理机制，落实从主要负责人到每位从业人员的事故隐患排查治理和防控责任，并加强对落实情况的监督考核，保证隐患排查治理的落实。

二是开展排查。根据第十一条规定，按照事故隐患判定标准和排查清单组织安全生产管理人员、工程技术人员和其他相关人员排查本单位的事故隐患，对排查出的事故隐患，应当按照事故隐患的等级进行记录，建立事故隐患信息档案，按照职责分工实施监控治理，并将事故隐患排查治理情况向从业人员通报。

 三是组织整改。根据第十六条规定，对于一般事故隐患，由生产经营单位（车间、分厂、区队等）负责人或者有关人员及时组织整改。对于重大事故隐患，由生产经营单位主要负责人组织制定并实施事故隐患治理方案。

 四是安全防范。根据第十七条规定，生产经营单位在事故隐患治理过程中，应当采取相应的安全防范措施，防止事故发生。

五是安全评估。根据第十九条规定，重大事故隐患治理工作结束后，生产经营单位应当组织本单位的技术人员和专家对重大事故隐患的治理情况进行评估或者委托依法设立的为安全生产提供技术、管理服务的机构对重大事故隐患的治理情况进行评估。

 近年来，我国安全生产事故频发，党和国家领导人对此也高度重视。安全生产，诚然“责任大于泰山”，但是只要一出安全事故，就一定有监管人员为此买单，一定有人构成玩忽职守。这种“有罪推定”、息事宁人的办案思路，并不符合罪刑法定原则，并将导致社会对监管人员职责定位不明，企业不能充分发挥隐患排查治理的主体作用，而监管人员则迷失工作方向和动力，不利于扭转安全生产的严峻形势。依法治国是我党的基本方略，这一方略体现在安全生产领域，就是要坚持依法治安——全面落实企业安全生产主体责任！