广东省特种设备行业协会/刘少敏
自2003年6月1日国务院第373号令《特种设备安全监察条例》颁布实施及《中华人民共和国行政许可法》的出台，我国特种设备生产制度由过去的政府部门审查批准改为行政许可制度。2009年1月14日国务院第46次常务会议通过了修改《特种设备安全监察条例》的决定并于2009年5月1日实施， 2014年1月1日施行的《特种设备安全法》，确定了特种设备行政许可制度的法律地位。由此国家质检总局相继发布了大量特种设备行政许可的部门规章、安全技术规范及与行政许可有关的补充文函，使特种设备行政许可工作和程序逐步建立、完善。近年来，随着《特种设备目录》和特种设备相关安全技术规范、技术标准的修订发布，一些有关行政许可方面的安全技术规范、规章与目前的相关安全技术规范、标准相关内容的不协调性逐渐显现。如何进一步理顺优化特种设备许可安全技术规范、规章是目前亟待解决的问题。笔者结合近年来从事承压类特种设备行政许可鉴定评审工作，对行政许可相关安全技术规范、规章存在的一些问题进行探讨并提出修改建议，以供业界参考。
一、承压类特种设备生产行政许可规则、规章及文函现状
特种设备生产许可制度是一项重要的市场准入制度，是特种设备安全管理的一项重要行政管理措施。锅炉压力容器制造许可制度在我国已实行30余年，2003年初国务院将原实行的工业产品（如压力管道元件）生产许可证制度纳入特种设备制造许可，实现了所有特种设备统一的安全管理。目前，与承压类特种设备（锅炉、压力容器、压力管道）许可有关的法规、规章、文件主要有：《中华人民共和国特种设备安全法》《中华人民共和国行政许可法》《特种设备安全监察条例》《特种设备行政许可实施办法（试行）》《特种设备行政许可分级实施范围》《特种设备目录》《锅炉压力容器制造监督管理办法》《特种设备行政许可鉴定评审管理与监督规则》等；主要安全技术规范有：《特种设备制造、安装、改造、维修许可鉴定评审细则》《特种设备制造、安装、改造、维修质量保证体系基本要求》；按照承压设备种类实施的许可规则（条件）有：《锅炉压力容器制造许可条件》《压力容器压力管道设计许可规则》《锅炉安装改造单位监督管理规则》《压力容器安装改造维修许可规则》《压力管道安装许可规则》《压力管道元件制造许可规则》等等。同时，对于实施过程中发现的问题，国家质检总局、特种设备安全监察局相继发布了一些文函，如《关于进一步完善锅炉压力容器压力管道安全监察工作的通知》（国质检特函[2007]402号）、《关于〈压力管道安装许可规则〉实施意见的通知》（质检特函[2009]76号）、《关于锅炉压力容器安全监察工作有关问题的意见》（质检办特函(2006)144号）、《关于进一步做好特种设备行政许可工作有关问题的通知》（质检办特函〔2007〕575号）、《关于〈压力容器压力管道设计许可规则〉等安全技术规范实施意见的通知》(质检特函〔2008〕50 号)、《关于承压设备安全监察有关问题的通知》(质检特函〔2012〕32号)、 《关于压力管道气瓶安全监察工作有关问题的通知》(质检办特〔2015〕675号)等。
二、存在问题及分析、探讨
1.一些术语、定义不统一，易产生歧义
（1）关于许可规则等安全技术规范中使用的“维修”
各许可规则中使用的“维修”一词源自《特种设备安全监察条例》中的第三条对特种设备生产的解释，一些安全技术规范如《压力容器安装改造维修许可规则》的第三条（三）对压力容器的维修也给出了具体定义，《压力管道安全技术监察规程工业管道》（TSG D0001-2009）也使用了“维修”并给出“重大维修”的定义。2014年1月1日实施的《特种设备安全法》中的第二条改用了“修理”一词，相继出台的《锅炉安全技术监察规程》（TSG G0001-2012）、《固定式压力容器安全技术监察规程》（TSG21-2016）也使用了“修理”一词。“维修”有维护保养、修理的含义，对于承压设备的维护保养如压力容器压力管道的保温绝热层的修复等并不是行政许可的范畴。
（2）“质量管理”与“质量保证”
《锅炉压力容器制造许可条件》（国质检锅［2003］194号）第二条给出了“质量管理”体系要求，《锅炉安装改造单位监督管理规则》（TSG G3001-2004）第五条提出了“质量管理体系”并在附件3提出了质量管理体系基本要求；《气瓶充装许可规则》及特种设备检验检测机构核准规则如《特种设备检验检测机构质量管理体系基本要求》也使用了“质量管理”一词。《锅炉压力容器制造监督管理办法》（质检总局令第22号）第八条给出了企业应“建立质量保证体系”要求，《特种设备制造安装改造维修质量保证体系基本要求》（TSG Z0004-2007）明确了制造安装改造维修的“质量保证”要求。质量管理和质量保证其内涵不同，GB/T19000《质量管理体系 基础和术语》中关于“质量管理”的定义为“在质量方面指挥和控制组织的协调的活动”，“质量保证”定义为“质量管理的一部分，致力于提供质量要求会得到满足的信任”。笔者认为，从特种设备本质安全的属性来看，使用“质量保证”一词符合《特种设备安全法》等法规的初衷。
（3）“工程技术人员”与“专业技术人员”
《锅炉压力容器制造许可条件》《锅炉安装改造单位监督管理规则》中使用了“工程技术人员”一词，其他的许可规则如《压力管道安装许可规则》《压力容器安装改造维修许可规则》等均使用了“专业技术人员”。GB/T6565-2015《职业分类与代码》标准中对工程技术人员和专业技术人员的定义是有差异的，专业技术人员范围广且包含工程技术人员。“专业技术人员（代码：20000）”定义为“从事科学研究和专业技术工作的人员”，“工程技术人员（代码：20200）”定义为“从事矿物勘探开发，产品开发和设计、制造，建筑、交通、通讯及其他工程规划、设计、施工等技术人员”。《中华人民共和国职业分类大典》（2015版）对专业技术人员、工程技术人员进行了分类，专业技术人员也明确了包括一些国家有关法规、规章规定的执业注册人员如建设行业的注册建造师、安全注册工程师等。1986年4月16日由中央职称改革工作领导小组发布实施的《工程技术人员职务试行条例》第二条规定“工程技术职务（简称技术职务）是为生产建设、勘察设计、科学研究、技术开发和技术管理等工作岗位的工程技术人员设置的技术职务”，第三条规定“工程技术职务名称定为：技术员、助理工程师、工程师、高级工程师”，第四条规定“聘任或任命技术职务的主要依据是：担任技术职务的工程技术人员，必须具备履行相应职责的实际工作能力和相应的业务知识与技术水平，并应具备相应的理工学科的学历和从事技术工作的资历。”由此，特种设备许可规则规定的资源条件中使用“工程技术人员”一词更加适宜。
2.一些许可条件规定的内容不适用承压设备生产或其技术特性
（1）《锅炉安装改造单位监督管理规则》附件2“锅炉安装改造单位的工装及检测设备基本要求”中，对于3级锅炉的条件提出了“光谱分析仪”“热处理设备”等仪器设备要求。
《锅炉安装改造单位监督管理规则》第四条规定3级为整组装的锅炉安装、改造项目，同时该规则不含锅炉维修（理）施工。3级锅炉安装改造所使用的材料一般为碳素钢及低合金钢，根据《锅炉安全技术监察规程》、GB50273-2009《锅炉安装工程施工及验收规范》、GB/T16507《水管锅炉》、GB/T16508-2013《锅壳锅炉》等规范、标准的规定，不需要对材料进行复验，也不需要进行焊后热处理。
（2）《锅炉压力容器制造许可条件》第二十条规定各级压力容器制造企业应具备“与所制造的产品相适应的焊接试验室”的要求。
对于压力容器制造企业而言，焊接试验室主要是进行焊接工艺性试验、焊接工艺评定、焊工考试以及产品焊接试件的试验等工作。随着TSG21-2016《固定式压力容器安全技术监察规程》、GB150-2011《压力容器》、NB/T47014-2011《承压设备焊接工艺评定》等规范标准的实施，对于压力容器制造过程中材料的焊接工艺性试验、焊接工艺评定数量、需要进行的产品焊接试件（板）的数量已取消或大量减少。
（3）《压力容器安装改造维修许可规则》附件A2规定了1级压力容器安装许可的人员条件，提出了焊接人员的数量及持证焊工的具体合格项目（5G、3G、5FG）。
《压力容器安装改造维修许可规则》的第三条明确压力容器的安装是指压力容器的整体就位、整体移位安装活动，不存在压力容器受压元件的焊接工作。对于一些大型容器（如建材行业的蒸压釜）最后一道环缝需要在现场进行组焊应由压力容器制造单位承担，并不是该许可的范畴。对于一些需要现场焊接的容器管口（非法兰或螺纹连接）应由压力管道的施工单位进行施焊，1999版的《压力容器安全技术监察规程》及2009版、2016版《固定式压力容器安全技术监察规程》（如1.6.1）也都规定容器范围。对于一些容器现场需要进行外表面保温、绝热或高温容器的内衬施工等情况，容器在设计、制造过程一般都有规定，如已设计保温钉（带）或内件支撑的垫板，尤其是需要整体热处理的容器。对于一些大型容器在安装过程中需要焊接临时吊耳等附件，一般在设计阶段都进行了考虑，如2009版《固定式压力容器安全技术监察规程》3.4.2.2条规定了设计总图中应注明现场组焊、安装的要求。因此，压力容器的整体安装实际上是不存在受压元件的焊接。
《压力容器安装改造维修许可规则》的附件B2规定了1级压力容器安装的生产条件和检测手段，提出了无损检测设备、试压泵、空压机及换热器抽芯设备的要求。
如前所述，1级压力容器的整体安装不存在受压元件的焊接，也就不需要无损检测工作。目前，我国的压力容器大多采用薄膜理论设计，通常都是薄壁容器（外径/壁厚≤1.2）。薄壁容器不宜多次进行耐压试验，特别是规范和标准中规定的材料安全系数降低，多次进行耐压试验可能会使容器局部产生塑性变形而失效。同时，一些容器由于设计（介质为气体时设备基础可能未考虑试压介质重量）、结构、特殊的耐腐蚀（复合材料、内壁堆焊层）原因不能在安装现场进行耐压（水压）试验。
对于成套装置中容器安装需要进行泄露性试验要求时，一般是与管道一同进行，规定压力容器安装单位具备空压机不妥。
换热器抽芯装置问题。对于1级压力容器整体安装许可，新出厂的换热器是整体，一般不会将壳体与管束分开到安装现场进行装配。对于在用换热器更换管束情况应属于维修范畴。重化工行业如石油化工装置中浮头换热器、U型管换热器较多，在系统停机检修过程中通常要对管束抽出进行试压，这种情况也属于维修范畴。就压力容器维修许可而言，要求具备换热器抽芯设备也有待商榷，一是大多数石化企业设有检修机构且具备相应的检修工装如抽芯装置，二是对于管束长度短或重量轻的换热器也不需要抽芯设备；同时，由于目前装置大型化、紧凑型设计理念，一些装置在工程设计中并未考虑检修时抽芯工装的位置或空间。
（4）国质检特函［2007］402号《关于进一步完善锅炉压力容器压力管道安全监察工作的通知》中的车用气瓶安装许可专项条件，提出了焊接人员与手动试压泵的要求。
《压力容器安装改造维修许可规则》第二十六条规定，车用燃气气瓶的安装许可条件参照1级压力容器安装的许可条件，那么焊接人员应当是持有特种设备焊接作业资格证书的焊工。依据《特种设备目录》及车用气瓶安装许可本身来看，安装过程中并无《特种设备目录》中规定的受压元件焊接，只有气瓶金属支架的结构焊接。
从GB/T19239-2013《燃气汽车专用装置的安装要求》、GB/T18437-2009《燃气汽车改装技术要求》、GB/T20734-2006《液化天然气专用装置安装要求》等标准来看，燃气管路直径较小且一般不采用焊接方法。同时，检验验收时对管路系统只能进行气密性试验，要求具备手动试压泵不妥。
（5）《压力管道安装许可规则》中各类级别压力管道规定的专项条件。
许可条件中规定了从事各类级别压力管道安装单位的人员数量、办公面积（建筑面积）或设备材料库房的面积，如GA1甲级人数1000人、GB2(1)级100人、GC2级人数60人；GA1甲级办公面积3000㎡以上、GB2（2）办公面积200㎡以上、GC2级设备材料库房面积300㎡以上。从各类级别管道现场施工实际情况来看，长输管道如输油输气管线为野外施工及施工机具大型化的特点，要求办公面积不妥；GB2（2）施工场地一般为城镇道路附近，GC2级的施工一般都位于建设单位区域，提出办公面积或材料设备库房面积不妥，同时目前多数施工企业的材料库存较少，通常是材料采购后直接运抵施工场地。关于人员数量问题，施工企业大都属于建筑施工行业，人员少而精（如管理人员、工程技术人员、主要技术工人）是目前主要的经营模式，此类行业还存在劳务派遣及临时聘用员工等情况。
一些类级别管道许可项目未规定应具备的条件。如GC1、GC2级管道提出了“切割设备”和“坡口加工设备”数量，GC3级管道没有要求；GC2级别中的“集中供气和制冷专项”提出符合GC3级的专项条件，而GC3级专项条件没有无损检测设备、光谱分析仪要求。集中供气装置、制冷行业的管道设计施工验收规范有无损检测要求如GB50072《冷库设计规范》、SBJ12《氨制冷系统安装工程施工及验收规范》，同时《压力管道安全技术监察规程-工业管道》引用的GB/T20801-2006《压力管道规范 工业管道》标准规定对合金钢等材料需要进行光谱分析的复验要求。
3.一些许可规则规定的条件、要求过于具体
（1）工程技术人员或专业技术人员的专业问题
《锅炉安装改造单位监督管理规则》附件1“锅炉安装改造单位的人员基本要求”注（5）规定：工程技术人员是指锅炉、热能、暖通、焊接、探伤、热工仪表、机械、设备安装专业毕业；《压力容器安装改造维修许可规则》附件A2注（2）规定：专业技术人员是指具备安装（起重）或化工机械、焊接（金属材料）、无损检测、电气、仪表、防腐等专业；《压力管道安装许可规则》附件B各类级别管道的专项条件对技术人员也规定了具体的专业要求，如GC2级规定有机械、焊接或金属材料等专业的工程技术人员。
目前我国的学历教育主要是以全日制高等教育为主，近二十余年来随着院校扩招及专业设置满足市场人才需求的现实情况，专业名称日新月异。虽然教育部不定期向社会公布高等院校专业名称，一些高校设置的专业也经过了教育主管部门备案，但专业名称变化的速度也是惊人。许可规则规定了具体的专业如锅炉、化工机械、焊接、金属材料等专业已不复存在。同时，由于技术职称评定制度的改革，一些省、市及国有企业颁发的职称证书也是千差万别，学历证书中的专业有的与职称证书不一致，有的职称证书未注明专业。一些乡镇企业比较发达的地区如山东、江苏对没有理工类学历背景的人员也进行了职称评定。因此，判断是否与许可规则要求相近的专业容易产生歧义，给许可实施机关、鉴定评审机构及企业造成困惑。为此，建议参照《住房和城乡建设部印发的〈建筑业企业资质管理规定和资质标准实施意见〉的通知》（建市〔2015〕20号）中对人员资格和专业的解释，修改各许可规则中对工程技术人员的专业描述。
（2）资源条件中关于设备工装仪器的数量问题
部分许可规则对于设备工装及检验检测仪器规定了最低数量，如《压力容器安装改造维修许可规则》规定了“焊条保温筒”应按照焊工数量配备；《压力管道元件制造许可规则》相应级别的专项条件，如钢制无缝管件规定了模具的数量等。焊条保温筒是用于施焊现场所使用的焊条保温，属于工具类且并非本单位所有的焊工都同时进行施焊。模具属于易损件，规定具体数量不切生产实际。
（3）质量管理制度及作业工艺文件规定的问题
《锅炉安装改造单位监督管理规则》附件3提出了锅炉安装改造质量管理基本要求，对于管理制度进行了细化并列出了“开箱验收制度”“焊接工艺评定制度”等；对作业工艺文件进行了细化如“焊接工艺”“吊装工艺”“水压试验工艺”等。管理制度可以在质量体系文件的第二层程序文件进行描述，如“焊接工艺评定制度”可以在焊接控制程序描述；对于作业工艺文件，可以规定编制通用的作业文件，但文件内容过于具体可能不切合工程项目实际如“水压试验工艺”不适用于液相有机热载体炉耐压试验等情况。
三、建议与结束语
上述对部分承压类特种设备许可规则存在的一些问题进行了分析探讨，由于水平有限难免存在错误或理解上的差异，仅供业界参考。建议国家特种设备安全管理部门对相关许可规则进行梳理、修订，结合目前国家特种设备许可顶层设计方案的实施和部分安全技术规范的整合、修订，尽快完善各项许可规则，以实现特种设备行政许可工作公平、公正。
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