特种设备使用单位安全管理综合评价工作初探

广州特种承压设备检测研究院/牟乐 崔毅

管理水平的高下直接决定了特种设备的安全和节能性能，本文拟从现状分析入手，结合笔者主持开展了两年的“特种设备使用单位安全管理综合评价”以及受监察部门委托开展的“特种设备使用单位监督检查”工作，分析“新常态”下的特种设备使用管理状况，并对特种设备安全管理、监察、检验工作提出若干建议。

特种设备已经深入到我国人民群众生产、生活中的每一个角落，上至石油化工企业下到居民生活区，大如煤液化装置小如空气压缩机，这些特种设备无一不影响到我国人民群众的生产生活财产生命安全及环境质量身体健康等方方面面。同时，我们也知道，特种设备在把住制造质量关后，关键在于使用管理。因此，特种设备使用的安全管理水平直接决定了特种设备使用的安全程度。

一、我国特种设备使用单位管理评价工作现状

我国一直对特种设备的设计、制造、使用、检验等七大环节实施全方位的监管。2015年，国家质检总局颁布的《特种设备现场安全监督检查规则》，对于规范现场安全监督检查行为、加强特种设备安全监督检查工作并建立长效机制起到了非常重大的作用。

该规则颁布后，各地监察机构纷纷加强了对特种设备使用单位的监督检查力度开展评价工作，大部分地市都依托当地特种设备行业协会开展此类工作，但由于协会专家数量、专业倾向性或其它问题，往往关注更多的是与人民群众生活关系更紧密的电梯或气瓶充装站的特种设备安全管理方面，对承压类特种设备的针对性不强。

此外，我们在调研中也发现了由于专业性或人力资源等方面的原因，原有评价体系对于相应标准规范更新敏感性不高、执行中细节把控因人而异等问题。这些都很有可能导致评价的结果参考性不强，无法为特种设备监察部门提供足够准确的技术支持。

二、“特种设备使用单位安全管理综合评价”体系制定和实施效果

笔者自2014年起带领项目团队对特种设备使用单位安全管理情况的评价工作进行研究，在经过对我院20家重点客户（之前三年年度检验费用排名前100位的特种设备使用单位）的调研之后，带领团队开发出了一套“特种设备使用单位安全管理综合评价”体系。

本评价体系在保留了原有评价体系基本内容的基础上，主要具备以下四个特点：

1．更加关注“人的不安全行为”，弥补安全风险处置漏洞

我国对特种设备的监管重点一直放在“物的不安全状态”方面，经过多年的推动和认真执行，特种设备的定检率一直维持在一个较高的水平，对保障特种设备的安全起到了至关重要的作用。但纵观近年来发生的特种设备安全事故，大部分的事故原因都是由于无证上岗、违章操作等“人的不安全行为”造成的，因此在设计评价体系和实施时，我们都将“人”的因素放在了重要的位置。从评价结果来看，在“人”的因素方面，发现了较多使用单位存在持证上岗、人员培训甚至人员储备方面的问题，基本能够如实反映出特种设备使用单位的真实情况，使用单位在收到整改建议或意见后基本能够制定整改计划并执行，起到了较好的效果。

2．突出与“特种设备检验”工作的区别，力保安全监察工作覆盖无死角

特种设备的定期检查和定期检验是《中华人民共和国特种设备安全法》及条例、规程规定的由使用单位自行开展或授权的特种设备检验检测机构开展的检验工作，企业和特种设备检验检测机构对此有着不可推卸的责任。经过多年的宣传和执行，特种设备检验工作已经能够在全国范围内正常有效开展，而评价工作虽然和特种设备检验工作的结果都可以作为企业自行整改或监察部门执行行政处罚的依据，但二者在工作范围、对象等方面有着截然不同的出发点和着力点。评价工作关注的是特种设备本身安全以外的“人”和“物”的状态，因此，我们在制定和实施评价工作时，将重点放在了特种设备本身以外的人员、其它设备和管理制度的制定和实施状况方面。

这一点起到了很好的效果，由于部分企业对我国相关的特种设备安全管理制度和操作规程的制定要求不甚了解，在评价时经常可以发现这方面的漏洞，我们不但为使用单位指出问题所在，并为其开办了免费的培训班，对相关法律法规进行了宣贯并为其提供了制定和实施方面的具体操作建议，获得了使用单位的一致好评。

3．按照两种方式对发现的风险进行分类，对整改提高更有针对性

在本评价体系设置时，我们将发现的安全隐患按照危害程度的不同分为I－Ⅲ级（此外还设置了节能改进方面建议的Ⅳ级），同时为便于评价实施以及使用单位管理人员的配合，我们将整体工作分门别类的划分为“人、机、环境、管理”四大因素，这一划分不但极大地方便了评价工作开展中双方的配合，也大大地提高了企业整改和监察部门执法的针对性，对于提高使用单位主体责任感和区域特种设备监察水平起到了极大的推动作用。

4．重视评价中普法，提高全民法律意识，助力使用单位安全主体责任意识深入人心

近年来，我国加快了特种设备相关法律法规的更新速度，在制定此体系时我们特别注意将已更新或新颁布的特种设备技术规范的管理要求融入到新体系中。在实施过程中，我们不为评价而评价，随时向特种设备使用单位负责人和操作人员进行法律法规方面的宣传，令使用单位安全主体责任的意识深入人心，起到了良好的效果。

三、2016年度特种设备使用单位安全管理综合评价工作情况与分析

2016年，笔者带领的团队共对广州市282家特种设备使用单位开展了“特种设备使用的范围安全管理综合评价”工作，共发现各级风险1453处，平均每家使用单位5.15处。评价过程中发现的各级风险和存在于四大因素中的风险数量见下1。

各级风险占比详见下图，从各风险等级分布情况来看，被评价的大部分使用单位都基本抓住了特种设备安全管理工作的重点，并未出现太多的违法事实。而接近90%的风险问题存在于较低等级中，说明这些使用单位在安全管理的细节方面还存在很大的改进空间。

总占比约1/10的Ⅰ级风险主要是操作人员无证上岗、安全阀压力表超期未检，此外还发现了少量在《特种设备目录》内但未办使用登记手续的压力容器。

总占比约1/5的二级风险主要存在于运行或自检记录编制和填写、管理制度编制及实施、特种设备作业人员聘用管理和应急救援制度编制及实施方面。

占比最高接近70%的三级风险主要存在于承压设备及附属管道“跑冒滴漏”、安全标识不足、安全附件台账不能满足管理需求这三个方面，还有其他一些诸如巡检交班记录、应急管理等实施或填写敷衍了事等细节问题。

从上述发现的各级风险分布可知，在2016年抽查的广州市282家特种设备使用单位的特种设备安全管理情况处于良性、可控的范围。经过我们对评价数据的分析和与存在风险的使用单位代表沟通，产生上述安全风险的主要原因很多，在不同场合都已经有专家不同程度地指出了，此处就不再详细分析了。

四、特种设备使用单位安全管理类型划分

通过多年的评价经历、数据分析以及和使用单位、监察部门就安全风险进行分析、探讨后，为了提高使用单位安全管理、检验机构开展评价分析、监察部门开展监察工作，笔者试着将使用单位按照安全管理的思维方式、管理和实施行为以及存在较多的问题分为三个类型。

合规型使用单位：即追求合乎规范型使用单位，这是安全管理的第一个层次，也是最常见的类型。这一类型使用单位安全管理的一切行为均以满足国家相关法律法规或标准制度为出发点，“合乎规范”即可，对于安全的追求往往是被动，一般不会以超出规定的水平去进行安全管理方面的资源配置，但恰恰由于使用单位的资源配置不足，特种设备安全主管往往无法全面准确地掌握我国的特种设备相关法律、规范、标准，因此出现原则性问题的可能性较大，细节也不会做得很好，比如操作人员无证上岗、应办未办特种设备使用登记手续等问题，记录填写、安全管理和应急制度建设和实施往往也会存在问题。

风控型使用单位：即风险控制型使用单位，这是安全管理的第二个层次，相比合规型使用单位数量少一些。这一类型使用单位安全管理出发点是主动地“找到风险、消灭隐患、杜绝事故”。相比“合规型使用单位”，这一类使用单位对我国特种设备相关法律、规范、标准熟悉程度较高，发现安全风险的能力更强。但在经济下行期，这一类使用单位由于整体经营状况，会压缩人力资源和其他运营成本，这将导致使用单位出现一些意想不到的原则性问题，比如操作人员持证上岗或继续教育问题，甚至可能出现应办未办特种设备使用登记手续的问题，细节方面相比合规型使用单位要好一些。

风转型使用单位：即风险转移型使用单位，这是安全管理的第三个层次，也是最高水平的代表。这一类使用单位具备了现代化的安全管理理念，在特种设备的使用管理工作中能够按照社会分工不同通过采购服务的形式将“找到风险、消灭隐患、杜绝事故”的工作交给更专业的机构或人员进行，安全管理工作处于一个较高的水准，因此这一类型使用单位存在的问题最少，但这一类型的使用单位数量也不多。

使用单位的这三个类型划分是动态的，会随着企业经营状况、经营者安全责任认知状况、安全管理责任人的水平甚至具体实施人员的操作水平等情况的变化而变化。

五、结束语

广州市特种设备数据库显示，广州市有接近4万家特种设备使用单位，近36万台特种设备，使用单位、检验机构和监察部门的安全管理压力都非常大，如何更好更安全地使用、管理好特种设备，是摆在三者面前的一道需要不断破解的试题。虽然在2016年抽查的282家使用单位中并未发现安全形势恶化的趋势，但由于抽查比例较小无法说明真实的整体情况如何，同时笔者也认为此评价体系还存在一定的改进空间。希望读者能和笔者一起努力，不断探索改进评价体系，提高特种设备安全管理、检验和监察工作水平，将广东省、广州市的特种设备安全管理工作推向更高的水平和层次！