广东省质监局积极推进气瓶安全监管模式改革

广东省质监局积极推进气瓶安全监管模式改革

构建以企业落实首负责任为核心的监管体系

 

气瓶，作为与人们生产生活息息相关的一类特种设备，如果使用管理不当极容易发生安全事故，关系到人民群众的切身利益和生命财产安全。从广东省质监局内部获悉，为保障气瓶使用安全，保障社会安定，贯彻落实广东省委胡春华书记关于认真总结电梯安全监管体制改革经验并将这些经验和做法推广至电梯以外特种设备的重要指示，近期广东省质监局正着力推动气瓶安全监管模式改革，建立健全以企业落实首负责任为核心的市场监管体系。

我国气瓶监管模式的发展

据介绍，在计划经济时代，气瓶充装站、检验站基本是国有企业，因此长期以来，气瓶安全监管体制有着较强的行政监管色彩。1982年国务院颁布了《锅炉压力容器安全监察暂行条例》（以下简称“《暂行条例》”），开始对气瓶实施安全监管。在监管方式上，特种设备安全监管部门只对气瓶充装单位和气瓶检验单位实行注册制，气瓶则由气瓶产权人自行管理。从1982年至2003年这20多年是气瓶充装单位和气瓶检验单位以国有企业为主导的时期，《暂行条例》规定的监管责任基本得以落实，发挥了应有的作用。但随着改革开放的不断深化，经济形式和经营主体也越来越多样化，特别是民营企业的迅速发展，一些监管理念和模式已经不适应市场经济发展和政府职能转变的要求，瓶装气体市场所暴露的安全管理问题日益严重，气瓶安全监管模式亟待改革。2003年，国务院颁布了《特种设备安全监察条例》（以下简称“《条例》”）。国家质检总局根据《条例》制定颁布了《气瓶安全监察规定》以及相关的安全技术规范，对气瓶安全监管方式进行了调整，明确气瓶充装单位就是气瓶安全使用的责任主体，将分散在气瓶产权人手中的气瓶，集中归属到气瓶充装单位，使气瓶产权人手中的气瓶变为充装单位所有或托管，成为充装单位管理的自有气瓶。同时，明确充装单位对气瓶使用管理和指导气体消费者安全使用气瓶的7项责任和义务。《条例》规定，政府对气瓶充装、检验单位实施行政许可，对气瓶使用实施使用登记许可，建立了气瓶充装单位只能充装自有气瓶的固定充装制度。2013年颁布的《中华人民共和国特种设备安全法》延续了《条例》的相关规定，将气瓶安全责任主体落实到充装单位，实行固定充装制度。

 广东气瓶监管现状和问题

 当前，广东省是全国气瓶保有量最大的省，截至2015年底，共有在用气瓶3400多万只，约占全国1/4。全省共有气瓶充装站1081家，气瓶检验站141个，充装站和检验站数量也位居全国前列。气瓶种类繁多,使用越来越广泛，如目前公共交通车辆广泛使用的LNG、LPG、CNG车用气瓶，餐饮企业和人民群众日常生活广泛使用的液化石油气瓶，医院使用的医用氧气瓶，城市自来水处理使用的剧毒介质的液氯气瓶，工业生产、科学研究、水产养殖运输使用的高压气瓶、特种气瓶和低温绝热气瓶等等，触及到社会生产生活的方方面面。广东省各级特种设备安全监管部门高度重视气瓶的安全监管工作，近年来更是不断加大力度开展气瓶专项整治。但由于气瓶量大使用面广，使用过程具有流动性的特点，且经营主体多样，安全主体责任和固定充装制度难以落实，充装超期、报废气瓶现象仍然存在，泄漏爆燃事故仍不时发生。一些新问题新情况不断出现，如出现气瓶没有专瓶专用，在液化气中掺混二甲醚，报废气瓶被翻新重新流入使用、气瓶使用流通溯源监管缺失等安全隐患。目前气瓶安全监管存在的主要问题有：

气瓶充装安全主体责任不落实。首先是气瓶管理错位。现行法规要求充装单位以台账的形式将所使用的气瓶向行政机关办理使用登记；行政机关登记后向其颁发列有所有气瓶台账的使用登记证。这一制度设计的本意是由行政机关监督气瓶使用管理人管理好其应该管理的气瓶。但由于气瓶使用过程中流动性大，行政机关根本无法动态掌握气瓶的流向和使用状态，只有气瓶使用管理人才能有效控制。这种信息的不对称，导致出现“错位管理”问题。一方面气瓶使用管理人认为气瓶已经登记，产生了依赖行政机关来管理的心态，未对配送、营销等环节采取有效的自行管理措施。另一方面，由于气瓶使用管理人对气瓶管理不善，气瓶大流转现象严重，增加了使用管理人频繁办理登记变更的麻烦，使得行政机关颁发的使用登记证与在用气瓶的现实情况存在差异。这种将本应由气瓶使用管理人管理，却要求行政机关来管理的制度设计，不仅无法落实使用管理人的主体责任，反而造成了巨大的行政风险，平添了使用管理人的麻烦。由于现行这种管理模式无法实现气瓶动态的管理，气瓶使用管理人未能落实自身的安全主体责任，导致部分气瓶的管理出现空白，反倒给不法分子有了较大的违法空间，不利于社会公共安全。其次是充装站非法充装且对瓶装气体的配送对象没有控制。突出表现在气瓶充装站非法充装，如充装非自有气瓶、过期气瓶、报废气瓶等不合格气瓶，充装的气体质量和计量不符合标准等。究其原因，固然有实施充装检查偶有疏漏的因素，但更重要的是很多充装站主观上有着“气瓶只要一出站，就跟我无关”的“歪念”。而按照目前的情形，气瓶在充装、配送、使用等流转过程，还未能做到全过程控制，因而气瓶在配送、使用等环节出现问题确实难以追究充装站的责任。因此，只要有生意做，无论这些气瓶是谁送来的，具体的气体消费者是谁，充装站一概不管，充装活动又是动态的，因此萌发侥幸心理，只管对气瓶充装，充完即拉走。无视有关规定，不按安全技术规范严格实施充装前后检查，甚至个别充装站还配合经销商实施欠量充装或掺杂掺假等违法行为，严重损害消费者利益。一些小微充装站，甚至将燃气充装视同“油盐酱醋”的买卖。一方面充装站对不属于其管理的气瓶安全性能不了解、不可控，可能导致充装以及后续使用过程中出现安全风险；更重要的是，一旦该气瓶出现安全事故，或者瓶内气体存在质量、计量等问题，将难以倒查其充装主体，也就难以追究充装站要“向气体使用者提供符合安全技术规范要求的气瓶”的主体责任之法律规定。充装站本应对配送对象所起的制约作用完全失效，一定程度上对“黑气点”的存在起了推波助澜的作用。

瓶装气体经营市场混乱，竞争无序。按照《广东省燃气管理条例》的规定，从事燃气经营活动须取得许可，个体工商户需要继续经营瓶装燃气供应的，应当加入已取得许可的燃气经营企业，作为该企业的瓶装燃气供应站，并纳入该企业的燃气经营和安全管理体系。但在目前的市场中，从事瓶装燃气配送的经营主体，大部分均未取得燃气经营许可，业界称之为“黑气点”。凭着熟悉当地的优势，又没有申请资质、税收等各方面的成本，与充装站和合法瓶装燃气供应点相比，“黑气点”有着巨大的成本优势，因而生意越做越大，逐渐掌握了大量的终端客户。在城中村等一些局部地区，充装站和合法瓶装燃气供应点甚至必须依靠“黑气点”才能开展业务。“黑气点”携大量气瓶流动到各个充装站充气，导致充装难以溯源。有的还基于其对终端客户的控制而倒逼充装站配合实施短斤缺两或掺混二甲醚等违法行为，更有甚者，一些“黑气点”采用瓶与瓶倒气等十分危险的方式分装燃气，给公共安全带来严重威胁。这些因素都是不利于市场健康发展的，不法充装站由于“来者不拒”留住大量用户掌握了大量气瓶，又能通过违法获取巨大利润，加之现行法律法规对各环节控制不严、操作性不强、处罚力度不大，使其逐渐不怕监管不怕违法；而守法充装站虽加大气瓶投入，落实相关管理要求，但却不断流失气瓶和客户，终端客户的大量萎缩最后只能走向倒闭，使得市场出现了“优汰劣胜”的不健康现象。

消费者气瓶安全意识不强。一些气体使用者的气瓶安全意识不强。他们基本不关心送来的气瓶是何种气瓶、是否合格，是哪个供应商提供的，更关心的是价格和配送是否及时，哪里气价低、能及时送气，就到哪里充，对气体质量完全没有概念，只要能点燃即可。消费者有这种心态，就难以要求他们对气瓶安全使用有多高的安全意识，更谈不上对充装站或供应商进行有效监督。

气瓶检验站不严格遵守安全技术规范，检验质量把关不严问题突出。广东省是开放气瓶检验市场化较早的省份，气瓶检验市场化本意是发挥社会力量的资金及技术优势，通过充分的市场竞争，提高气瓶检验的能力，加强对气瓶质量安全把关。但气瓶检验市场化后，由于竞争激烈，一些瓶检站为降低成本，追逐更大利润，不按规范进行检验，安全质量把关不严，如检验项目不全、该判废不判废、出具虚假检验报告等。更有甚者，为谋取暴利，个别气瓶检验站利用检验工作的便利将报废气瓶非法改造、翻新后当作新瓶出售，使一些本该报废处理的气瓶重新流入市场使用，造成大量的不安全隐患。因此，单靠市场调节，难以保证气瓶检验质量，还应加强政府监督。此外，由于监督退出机制不完善，一些违规气瓶检验站被查处后，难以退出瓶检市场。

单靠政府行政手段监管的模式难以奏效。多年来，广东省各级特种设备安全监管部门大力开展了气瓶监管工作，近年来更是加大了执法力度。据统计，2011-2015年来全省系统共查处气瓶充装、检验案件2535宗。其中查处充装单位充装超期未检气瓶、报废气瓶、非自有产权气瓶案件1454宗，涉案气瓶约16000多个；查处充装单位销售掺杂掺假气体案件463宗；查处其他违法充装案件618宗；查处气瓶检测单位擅自改造气瓶、未按安全技术规范要求开展气瓶检测案件83宗；查处非法改造、翻新报废气瓶黑点3个。被移送司法机关追案刑事责任案件10宗，吊(撤)销充装许可、钢瓶检测许可资格证9张。

但由于上述因素，气瓶充装难以追溯，发生事故后消费者难以获得及时有效救助。据不完全统计，2011-2015年，全省共发生各类气瓶泄露53159起，其中，使用不当引起的泄露11666起，占22%；角阀泄露33546起，占63%；其他原因引起的泄露7895起，占15%；泄露引发火灾事故52起，造成2人死亡，27人受伤。因责任链条不清晰，难以追溯，绝大多数事故受害方均难以获得赔偿。同时，气瓶安全运营中还未建立事故责任险制度，导致事故受害方也得不到有效救助。

因此，单靠政府行政手段监管的模式难以奏效，必须充分发挥市场对资源配置的决定性作用，引入社会保险救济，发挥行业协会作用，引导扩大社会监督，强化社会治理。

现行的法规、规章亟待完善。一是法规、规章的操作性有待加强。如《气瓶安全监察规定》规定充装单位违规充装，情节严重的，可以撤销充装资格。但对情节严重界定不清，在实践中没有量化，操作性不强，导致吊销充装、检验资格的处罚难以执行，对违法行为的震慑作用不够。二是对一些新出现的问题，急需补充立法。如在液化气中掺混二甲醚或其它影响气瓶安全使用介质的问题，没有作出规定。三是在相关法律法规中对危化品、燃气和气瓶及其充装行为的监督管理都是单独界定，而流入市场的往往都是充气气瓶，而对于已盛装危险化学品、燃气的气瓶不符合安全技术规范应当如何处理，在相关法律法规中却未进行规定。本质上用不符合安全技术规范的气瓶盛装危化品、燃气才是造成严重事故后果的重要原因。四是气瓶监管属于多环节、多部门监管，而现行部门规章并不能有效控制各个环节的气瓶安全，而燃气行政、公安消防、安全监督、工商管理等部门的规章以及现行的法律体系都是“各自为政”，难以形成合力，同时也造成了各部门之间监管责任的推诿，不利于对市场所出现的违法行为进行有效打击。

 广东气瓶监管改革具体措施

        为解决上述在气瓶使用过程中出现的安全监管及行业性问题，广东气瓶监管改革在总体思路上确定了以明确气瓶使用管理人为改革核心，以气瓶充装及检验工作为改革重点，以液化石油气瓶为切入点，转变以强化行政手段为主的传统监管理念和方式，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，积极引入社会监管因素，扩大社会监管范围，努力营造出自我约束、优胜劣汰的市场竞争环境，全面理顺气瓶充装、检验、监管等各环节的权责关系，建立健全全省气瓶科学安全监管多元共治发展的体制机制。为推动气瓶安全监管模式改革，广东省质监局还提出了五项具体改革措施：

明确气瓶充装单位是法定的气瓶使用管理人，是气瓶安全使用的首付责任人。气瓶充装单位不仅应当依法履行有关法律法规规范所规定的各项气瓶使用管理责任和义务，对充装使用的气瓶进行登记并及时申报定期检验，对瓶装气体使用者进行宣传教育和气瓶安全使用指导，并建立服务档案。由于气瓶泄露或爆炸导致人身伤害或者财产损失时，瓶装气体使用者有权向气瓶使用管理人提出赔偿要求。气瓶使用管理人应当首先垫付，不得拒绝。气瓶使用管理人垫付后，属于其它相关方责任的，气瓶使用管理人有权向其追偿。若气瓶使用管理人经由代理商向瓶装气体使用者配送气瓶时，应当与代理商约定代理配送后的垫付责任。

实施气瓶充装和检验监管两项制度改革，转变政府监管模式。首先是改革气瓶使用登记方式，由登记气瓶改革为登记单位。特种设备安全监督管理部门则直接向取得许可的气瓶充装单位发放气瓶使用登记证，在使用登记证上只载明允许使用的气瓶种类。具体的气瓶台账档案由气瓶使用管理人自行登记。气瓶登记方式的改变一方面可缓解充装单位需要不断向行政机关进行登记的繁琐；另一方面也促使使用管理人对自行登记的气瓶进行有效管理，严格控制，严格把关。

其次是改革气瓶检验监管方式，实施政府监督抽检，解决气瓶充装、检验站不按规范充装、检验的问题。具体做法是由省、市特种设备安全监督管理部门委托具备条件的第三方检验机构对气瓶定期检验机构已完成检验、尚未重新投入使用的或者气瓶使用管理人在用并已充气的气瓶实施现场监督抽检，重点检查各类违法行为，依据监督抽检结果对气瓶充装单位和定期检验机构的违法行为依法实施查处，并将有关情况定期向社会公布。

建立充装溯源和责任保险两项制度，落实瓶装气体使用者权益保障。建立气瓶安全溯源体系，实行气瓶安全信息管理。要求建立充装前后检查档案、瓶装气体销售档案和提供销售凭据，确保充装质量安全可追溯。鼓励气瓶使用管理人采用二维码、射频识别技术等方式对其登记的气瓶设置电子标签，建立充装前后检查和瓶装气体销售的电子档案。建立全省统一的在用气瓶信息数据库，运用“互联网+”思维，依托气瓶信息数据库对充装使用管理人使用登记气瓶的数据进行管理，动态掌握全省气瓶状况。此外，还鼓励引入责任保险制度，引导气瓶使用管理人通过购买保险提高因气瓶泄露或爆炸导致人身伤害或者财产损失时的赔付能力，解决消费者权益保护问题以及作为政府监管的有效补充。

发挥政府、社会组织、社会公众三大综合治理作用，建设综合治理体系。引导行业协会制定行业自律公约、开展基于提高安全、质量和服务水平的行业企业品牌建设、开展安全用气知识宣传等，推动行业企业落实主体责任，推进行业诚信体系建设。通过建立举报奖励制度、建立全省统一的在用气瓶基本信息查询系统、鼓励气瓶使用管理人发布充装前后检查和瓶装气体销售信息等方式加大消费者的知情权，发挥群众广泛监督作用，营造优胜劣汰的市场环境。通过质监、燃气主管、安监、交通、公安等部门在各自职责范围内对气瓶充装、燃气经营、运输、配送的经营链条开展全链条多环节的对接执法等方式，发挥政府部门协同监管作用，着力规范市场秩序。

力争通过立法，促进改革，逐步建立健全气瓶安全监管有效的运行机制，保障气瓶使用安全。切实推进有关法律法规、标准的制修订工作，使其成为气瓶安全监管模式强而有力的法律支撑。在监管方面，各监管部门在气瓶充装、检验及瓶装气体的经营、运输、使用等环节，明确监管权责，形成齐抓共管的局面；在市场环境方面，通过立法充分发挥市场主体的作用，营造优胜劣汰的竞争环境，使行业更加健康发展，构建良好的市场氛围；进一步强化企业安全主体责任，强化政府的证后监督；实现社会安全责任保险救济，使消费者利益得到最大保障；充分发挥行业引领作用，引导扩大社会监督，强化社会治理。