黄业斌:在《广东省特种设备安全条例》《广东省电梯使用安全条例》宣讲会上的讲话

省人大常委会副主任 黄业斌

（2015年6月12日）

同志们：

　　上午好！《广东省特种设备安全条例》、《广东省电梯使用安全条例》已于2015年5月28日经省第十二届人大常委会第十七次会议审议通过，将于2015年10月1日起实施。为推动两个条例的顺利实施，根据省人大常委会主任会议的决定，今天由我来为大家进行宣讲。目的是通过宣讲、学习，进一步加深理解，形成共识，深刻领会两条例的立法精神和主要内容，提高贯彻实施的自觉性。下面我重点谈三个方面的内容。

　　一、认真领会制定两条例的必要性和重要意义

　　特种设备是指对人身和财产安全有较大危险性的锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆，以及法律、行政法规规定适用本法的其他特种设备。特种设备通常在高压、高温、高空、高速条件下运行，若管理不善，易导致爆炸、坠落等事故，严重危害人身和财产安全。随着我省经济快速发展，特种设备数量迅猛增长。截止目前，我省特种设备量已达119万台（套），其中在用电梯达51万台，是全国特种设备第一大省，也是电梯第一大省。特种设备数量猛增的同时，特种设备安全形势也更加复杂，安全监管形势也更加严峻，加强我省特种设备安全管理，推动企业落实安全主体责任，预防事故发生，保障人民生命财产安全，意义重大。

　　2003年 我省颁布实施《广东省特种设备安全监察规定》，《规定》的施行，对于加强我省职能部门对特种设备的安全监察、促进各方安全责任的落实、保障我省特种设备的安全稳定形势起到了积极的作用。但随着我国法律法规体系的进一步完善，随着“幸福广东”建设过程中人民群众对安全诉求的进一步提高，随着政府职能转变力度的进一步加大，《规定》已不适应形势的发展：作为《规定》上位法的国务院《特种设备安全监察条例》、《特种设备安全法》相继修订、制定出台，《规定》的部分内容与上位法有关规定存在抵触，而上位法新增加的一些较为原则性的规定有必要在地方性法规中予以细化补充；《规定》部分条款过于粗放，不利于推动各方安全义务的有效履行，不利于有效监管和打击违法违规行为，不利于提高全体从业单位和人员的安全意识；我省特种设备安全监督管理部门为确保特种设备安全稳定形势，积累了一些好的经验和做法，需要加以总结，并通过法规予以固化。为适应新形势，进一步加强特种设备安全工作，省人大、省政府决定，废止《广东省特种设备安全监察规定》，制定《广东省特种设备安全条例》。

　　由于特种设备包括锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆等八大类，因此，《广东省特种设备安全条例》涉及的面很广，对电梯安全问题只作了较为原则的规定，作为电梯第一大省，为了更加突出对电梯安全的管理，进一步细化、补充法律、法规的有关规定，使地方立法更具有针对性和可操作性，并保障电梯安全监管体制改革的依法进行，省人大常委会决定制定《广东省电梯使用安全条例》。

　　两条例旨在预防特种设备事故，保障人身和财产安全，体现了以人为本、立法为民这一立法工作的根本原则。它们的出台标志着我省特种设备安全工作向科学化、法制化方向迈进了一大步。

　　二、全面了解两条例的主要内容、重点和亮点

　　《特设条例》共分六章七十一条，系统地明确了特种设备生产者、经营者、使用管理人的安全责任，检验、检测，监督管理，法律责任等内容，进一步强化了企业承担安全主体责任、政府履行安全监管职责和社会发挥监督作用三位一体的特种设备安全工作新模式。

　　《电梯条例》共四十二条，主要规定了电梯使用管理人、电梯制造单位、安装改造修理施工单位、维护保养单位、乘用人、检验检测单位的电梯使用安全责任与义务，以及监督管理部门的监督管理职责等内容。电梯作为八大类特种设备中的一种，《电梯条例》的制定遵循《特设条例》的一般原则，电梯安全管理也遵循特种设备安全管理的一般原则，但《电梯条例》作为特别法，有其自身特色，有其自身突出亮点。

 

　　（一）将企业安全主体责任落到实处

　　一是提出“使用管理人”概念，构建完善的使用安全责任体系。根据《特种设备安全法》第十三条、第三十六条、第三十八条的规定，对特种设备使用环节承担主体责任的主体包括使用单位、运营使用单位、共有人、接受共有人委托的受委托人、实际管理人，为方便表述，两条例根据《特种设备安全法》的立法原意，将上述主体统称为“使用管理人”。使用管理环节是与消费者、用户直接发生关系的环节，使用安全主体责任的落实尤为重要，两条例从以下几个方面构建使用安全责任体系：

　　1.确定使用管理人。两条例根据特种设备活动的特点，明确如何确定使用管理人，解决实践当中使用管理人不明确造成了主体责任不落实问题。两条例均规定：特种设备投入使用前，应当按照下列规定明确使用管理人：（一）新安装特种设备未移交所有权人的，项目建设单位为使用管理人；（二）自行管理的，所有权人为使用管理人；（三）委托物业服务企业或者其他管理人管理的，受委托方为使用管理人；（四）出租配有特种设备的场所的，可以约定特种设备的使用管理人，没有约定的，按照第二项、第三项确定使用管理人。

　　2.规定使用管理人使用安全责任。两条例从“预防特种设备事故，保障人身和财产安全”的立法目的出发，规定特种设备使用管理人应当建立岗位责任、隐患治理、应急救援等安全管理制度，健全特种设备事故风险防范机制，组织开展特种设备安全使用风险分析，采取有效措施防控风险，保证特种设备的安全使用，保障公众安全。同时，《特设条例》对上位法、安全技术规范等关于使用管理人的安全义务进行了整合：办理使用登记；公示有关证书标志；发现特种设备存在事故隐患时，立即采取措施予以消除，不能消除的，立即停止使用；申请定期检验,使用检验合格的特种设备；特种设备因故停用时，确保停用设备不危及人身、财产安全,并在显著位置设置停用标志;对特种设备进行维护保养。

　　《电梯条例》以加强电梯使用安全工作为立法目的，因此，从内容上，《电梯条例》在明确使用管理人如何确定的基础上，将电梯使用管理人的使用安全责任的明确作为条例的重点，规定电梯使用管理人是电梯使用安全的首负责任人，同时赋予其13项义务，其中突出了有别于其他特种设备使用管理人的义务，如确保电梯紧急报警装置有效使用和值班人员在电梯运行期间在岗、及时制止不安全乘坐电梯的行为、在电梯制造单位指导下方可对电梯轿厢进行可能影响电梯使用安全的装修等。

　　3.明确与使用安全相关环节主体责任。有的行为发生在特种设备活动的过程中，直接影响特种设备的使用安全，应当予以规范，《特设条例》明确：移动式压力容器、气瓶充装单位应当对其充装的气体质量负责，不得掺杂、掺假、以次充好，危及移动式压力容器、气瓶安全。

　　二是健全完善特种设备召回制度。《特设条例》通过明确召回主体责任，防止因同一性缺陷未及时处理可能造成的安全事态的扩大，对量大面广、与老百姓生活息息相关的气瓶的召回如何实施予以细化，增强操作性，确保安全的同时确保不影响日常生活。《特设条例》规定，因生产原因造成特种设备存在危及安全的同一性缺陷的，特种设备生产单位应当立即停止生产和交付使用，已交付使用的设备应当召回。因气体质量原因致使移动式压力容器、气瓶存在危及安全的同一性缺陷的，充装单位应当立即停止充装，已交付的应当及时通知销售者和使用者，并免费更换受损零部件或者气瓶。

　　三是弥补上位法制造后环节监管的薄弱点。特种设备安装、改造、修理、销售、出租、使用环节是制造后环节，上述环节与制造环节一样，是影响特种设备安全的重要环节，但公众往往更多地关注制造环节，立法也容易忽视上述制造后环节的一些重要细节。《特设条例》通过明确禁止性规定，弥补了上位法制造后环节监管的薄弱点，规定：禁止安装国家或者省明令淘汰、禁止制造、强制报废的特种设备及相关产品；不符合安全技术规范、标准的特种设备相关产品，禁止用于制造、安装、改造、修理特种设备。禁止销售、出租未取得许可生产，未经检验或者检验不合格，国家或者省明令淘汰、禁止制造、强制报废的特种设备；不得出租未按照安全技术规范、标准、使用维护保养说明的要求进行维护保养的特种设备；特种设备使用管理人不得使用国家或者省明令淘汰和已经报废的特种设备，不得超过允许工作参数使用特种设备，不得将非承压设备作为承压设备使用;充装单位不得充装国家或者省明令淘汰、禁止制造、强制报废，以及非法制造、非法改造、过期未检验、检验不合格或者其他不能保证充装和使用安全的移动式压力容器、气瓶,不得超量充装。《电梯条例》还规定：移装电梯的，电梯使用管理人应当委托电梯制造单位或者电梯检验检测等专业服务机构进行安全评估。出厂文件不齐全的电梯不得移装。

　　由于电梯没有强制报废制度，从安全的角度出发，必须明确某些状况发生后，电梯需要进行安全评估，而安全评估的结果应当作为电梯更新、改造、修理的依据。《电梯条例》对电梯应当进行安全评估的情形、安全评估机构的范围、安全评估的时限要求、安全评估结果的运用等作了明确规定。

　　明确电梯乘用人的使用安全义务是《电梯条例》的另一突出特点。电梯是开放使用的特种设备，乘用人自身乘用行为的不规范极易引起事故，造成自身人身、财产损害。《电梯条例》明确了乘用人乘用电梯时的禁止性规定，同时，要求省特种设备安全监督管理部门制定电梯乘用安全规范，指引乘用人正确乘用电梯。

　　（二）政府部门依法监管

　　一是扩大监督抽查的范围。《特设条例》规定的监督抽查，不仅包括上位法已明确的对从事特种设备活动的单位和个人履行安全义务的情况的监督抽查，还包括了对上位法没有规定、但对人民生命财产安全影响重大的充装气体质量的监督抽查。

　　二是赋予部门与监管职责相适应的监管职权。《特设条例》根据特种设备安全监管工作的特点，赋予特种设备安全监督管理部门与其监管职责相适应的查封扣押权、监察指令权、撤销许可权等，最大的亮点是明确了接受安全监察指令的单位应当及时改正违法行为或者消除事故隐患，违法行为或者事故隐患严重的，在行为未改正或者隐患未消除前，应当停止从事相应特种设备活动，该规定等于明确了特种设备安全监察部门依法责令有关单位停止从事特种设备活动的职权，解决了违法单位不改正监管部门无法监管的问题，也解决了因隐患不消除可能带来的安全风险问题。

　　三是规范监管部门职能的行使。《特设条例》要求监管部门实施许可、监督检查时不得收取费用，与许可申请人或者被监督检查的相对人存在利害关系的，应当回避；不得限制本行政区域外已取得有关许可的单位和个人进入本行政区域依法从事相应活动；不得要求行政相对人购买指定品牌或者指定生产、销售单位的特种设备及相关产品；不得泄露被检查、检验单位的商业秘密。同时，两条例都保障公众知情权，要求监管部门依法公开从事特种设备活动的单位、个人违法行为记录，监督抽查结果等。《电梯条例》则要求省特种设备安全监督管理部门应当逐步建立完善全省统一的电梯安全信息动态管理系统，并向社会提供查询服务。

　　四是规范检验行为。特种设备检验机构的检验、鉴定结论可作为行政管理的依据，因此规范检验机构的行为是监管部门正确履行职能的保证。《特设条例》明确了检验机构检验时限制度、检验结果异议处理制度，检验收费制度，对上位法在相关内容上的较为原则性的规定作了有益的补充，增强了操作性。

　　（三）社会多元共治

　　《特设条例》明确了特种设备安全监督管理部门及其他相关部门、乡镇人民政府、街道办事处的特种设备安全监督管理职责，以及政府对上述各部门、机构的协调机制；明确了行业自律；明确了行业协会、基层群众性自治组织、学校新闻媒体的宣传职责。值得关注的是《特设条例》明确了县级以上人民政府健全应急救助机制的职责，这为随着经济社会的发展，政府承担起推动建立特种设备事故损害救助基金、推动完善特种设备公众责任保险制度等责任埋下了伏笔。

　　《特设条例》鼓励从事特种设备活动的单位推行科学的管理方法，采用先进技术，提高特种设备安全性能和风险管理水平；鼓励特种设备节能技术的研究、开发、示范和推广。《特设条例》同时考虑到节能工作专业化强的特点，从资源共享、市场调节的角度出发，鼓励有能力的单位以合同管理等方式提供特种设备安全节能专业服务。

　　为便于公众监督，使公众真正成为责任主体履行安全主体责任的监督者，《特设条例》要求特种设备使用管理人履行一系列公开义务，包括在特种设备的显著位置设置使用登记标志，使用登记标志应当载明使用管理人、应急救援电话、使用登记编号等内容；客运索道、大型游乐设施的使用管理人将客运索道、大型游乐设施的使用登记标志、检验标志、安全使用说明、安全注意事项、警示标志、使用年限届满日期置于出入口、等候区、乘客区等易于为乘客注意的显著位置。这其中，“使用年限届满日期”的公开公示是《特设条例》的创新，这一规定充分考虑到大型游乐设施没有报废制度，只要经评估可以使用且经检验合格即可一直使用，公众有权了解其设计使用年限及评估建议使用年限届满日期，在了解的情况下选择是否消费。而《电梯条例》则要求维护保养单位公开维护保养情况，这也是创新。

　　（四）将改革的精神落实到法律条文中

　　吸收电梯监管体制改革的经验，在构建以制造企业为主体的维保体系方面，《特设条例》提倡特种设备制造单位从事本单位所制造特种设备的日常维护保养活动。同时，《特设条例》选择大型游乐设施为突破口，规定大型游乐设施使用管理人应当在整机或者重要部件使用年限届满前约请制造单位完成安全评估，只有当制造单位已不存在或者使用管理人不认可制造单位评估结论的，方可约请具有相应资质的制造单位、检验机构或者承保该大型游乐设施公众责任保险的保险人组织评估。通过这样的规定，引导大型游乐设施使用管理人选择制造单位作为维护保养单位。《电梯条例》则规定：制造单位设立或者委托的单位维护保养其制造的电梯的，无需再取得相应许可，只须书面告知负责登记的特种设备安全监督管理部门。《电梯条例》还提倡制造单位将首次安全评估作为售后服务免费项目。

　　在实行特种设备定期检验社会化方面，《电梯条例》鼓励非营利性、公益性、具有公正地位的社会机构经依法核准后从事电梯检验工作。为保证社会机构公正性，规定：从事电梯检验检测工作的机构不得从事特种设备生产、经营、监制、监销等活动。

　　在完善电梯修理资金制度方面，《电梯条例》将电梯更新、改造、修理维护纳入住房维修范畴，明确：电梯经评估、检验认为存在严重事故隐患，可能发生危及人身财产安全的紧急情况的，应当立即停止使用，并进行更新、改造、修理，更新、改造、修理费用按照发生危及房屋安全的情况处理，不需要由住宅专项维修资金列支范围内专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主讨论通使用建议方可申请列支。如：已交存住宅专项维修资金但未划转业主大会管理的，由使用管理人持有关资料向住房和城乡建设部门申请列支，住房和城乡建设部门审核同意后，向专户管理银行发出划转住宅专项维修资金的通知。

　　为实现从管产品到管企业的转变，必须实现行政许可由设备许可到单位许可的转变。这既是政府职能转变的要求，也是行政审批制度改革的要求。《特设条例》规定：充装单位只能充装由本单位及其连锁经营单位登记的气瓶（车用气瓶除外），并在气瓶的显著位置设置可识别的充装单位或者连锁经营单位的名称或者标志。也就是说，《特设条例》实施后，使用登记证登记的是充装单位，而气瓶本身则由充装单位自己登记。

　　（五）以人为本，应急救援

　　两条例都以预防事故为目的，公众在关注如何预防事故发生的同时，也关注一旦事故发生如何实施救援、受害人如何得到救助。如前所述，《特设条例》将“建立应急救助机制”作为县级以上人民政府的职责，建立电梯公众责任保险制度，鼓励、支持按照国家和省的有关规定投保电梯公众责任保险。《电梯条例》明确“县级以上人民政府及其特种设备安全监督管理部门应当依法组织制定电梯事故应急预案，并在接到事故报告后，依法启动应急预案”，“事故发生单位以及使用管理人应当按照应急预案采取措施，通知电梯维护保养单位，组织抢救，防止事故扩大，减少人员伤亡和财产损失，保护事故现场和有关证据”，“因电梯事故造成人身伤害的，电梯使用管理人应当做好受伤人员的救助、安置工作。已经投保公众责任保险的电梯，电梯使用管理人应当通知电梯保险人及时启动电梯事故应急垫付、支付机制”。

　　（六）以问题解决为导向

　　自国务院《特种设备安全条例》施行，到《特种设备安全》施行，关于什么是“交付使用”的争论就没有停止过，由于什么是“交付使用”不明确，造成使用安全责任何时转移也不明确。《特设条例》首先明确了特种设备安装、改造、修理竣工后，施工单位应当在验收后三十日内将有关技术资料移交给所有权人或者其委托的使用管理人，其次明确了移交的技术资料具体包括哪一些，最后明确施工单位将技术资料移交给特种设备所有权人或者其委托的使用管理人的即为交付使用。

　　申请特种设备的使用登记是一项行政许可，但办理使用登记应当具备什么条件，上位法和安全技术规范都没有作出规定，《特设条例》对此予以了明确，解决了使用登记的实际操作问题。同时，《特设条例》明确了特种设备使用登记应当在投入使用前办理，但有例外：属于需要调试的成套设备或者机组的，使用管理人可以自投入使用之日起三十日内办理使用登记手续。《特设条例》关于何时办理使用登记的规定，很好地解决了多年来对于上位法规定的“特种设备使用单位应当在特种设备投入使用前或者投入使用后的三十日内办理使用登记”如何理解的问题，也解答了社会关于“投入使用前或者投入使用后的三十日内”都可以办理使用登记的规定与“未办理使用登记的特种设备不能使用”的规定存在矛盾的疑惑。

　　《特设条例》规定：事故原因调查由特种设备安全监督管理部门会同有关部门组织进行，根据事故影响程度，特种设备安全监督管理部门可以授权下一级特种设备安全监督管理部门组织进行事故原因调查。这一规定，解决了《特种设备安全监察条例》与《生产安全事故报告和调查处理条例》关于事故调查权限规定不一致的问题。

　　三、扎实抓好两条例的宣传贯彻工作

　　第一，要切实做好学习宣传工作。知法是执法、守法的基础和前提。当前，各级政府及其有关部门要切实抓好学习和宣传贯彻工作。一方面要精心组织，加强对监督管理部门工作人员，尤其是一线执法人员的培训，使他们全面了解、准确掌握两条例的内容，从而正确执行法律；一方面要周密安排，加强对管理或者服务相对人、社会公众的宣传，使他们自觉守法，监督执法。新闻媒体要运用群众喜闻乐见的方式做好宣传工作。通过广泛学习宣传，在全社会营造实施两的良好氛围。

　　第二，要切实贯彻好、落实好两条例。各级政府和有关部门要坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识、提高依法行政能力的关键。两条例赋予了各级政府和有关部门行政管理的具体职责，各级政府及有关部门，尤其是各级领导，要全面准确把握两条例的规定，依法积极履行自身职责。各级特种设备安全监督管理部门，要以两条例的实施为契机，深刻领会两条例精神，完善两条例配套规章制度，从思想上、制度上做好各项准备工作，不折不扣地落实好两条例的各项规定。

　　第三，要切实做好行政执法工作。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。制定出台两条例，为加强特种设备安全的监督管理提供了更具体明确的法律依据。各级人大要加强对两条例执行情况的监督检查，支持政府和有关部门依法履行管理职责；各级政府要切实履行好两条例规定职责，认真组织协调解决实施过程中出现的问题；各级特种设备安全监督管理等职能部门，要认真履行责任，依法行使职权，坚决纠正和查处违反两条例的行为，保障两条例的有效贯彻。

　　两条例正式公布、实施后，希望各级政府和有关部门按照省政府的统一部署，切实抓好贯彻实施工作，真正把两条例学习好、宣传好、贯彻好，不断提升我省特种设备安全管理工作水平，为实现“幸福广东”、“平安广东”目标做出积极的贡献。

　　谢谢大家！